中小企業金融円滑化法の終了問題

中小企業金融円滑化法の終了の影響を危惧する声の拡大
　2009年10月、民主党政権のもとで債務返済猶予制度（当初、亀井静香郵政・金融相の独走のように伝えられたが、その後の展開を見ているとそうも言い切れないようだ。また亀井さんのやり方は、大枠を示してあとは事務方の調整を待つというスタイル。細かな調整で現実との妥協は図られた）が、中小企業金融対策として議論された。なお同制度の名称はその後、中小企業金融円滑法（2011年3月までの時限立法）となり成立した（2009年11月30日　2009年12月4日施行）。
　そして1年後の2010年12月14日、金融庁は緊急保証制度の打ち切りと、中小企業金融円滑法の延長を方針を発表した。しかし中小企業の要請が強かったものからまず1年延長（2012年3月末まで）。さらに2011年12月26日に金融庁は、再度の延長の方針を固め、1年延長の改正案が2012年3月に成立した。その結果、同法は2013年3月末までの措置となっている。そこで同法終了後の中小企業金融のあり方を懸念する声が高まっている。

　中小企業金融円滑化法は2009年12月4日施行　申込・実行(累計件数)および審査件数
　中小企業金融円滑化法は、金融機関に返済条件変更の要請に応じる努力義務を課した法律　金融機関には銀行は3ケ月、その他の金融機関は６ケ月ごとに実績開示義務　虚偽開示には罰則　要請の拒絶率が低いのが特徴　拒絶率の低さについては企業に対する事前の指導の有無が話題になっている。

　2009年12月末　申込　　 70,087 審査中44,219　実行 24,897　取り下げ 797　謝絶　 174　
2010年12月末　申込　　481,367 審査中91,191 実行368,074 取り下げ15,686 謝絶 6,417
　2009年12月ー2011年3月末　申し込み件数176万5000件　うち金利減免返済猶予に応じたのは158万7000件
　審査中等を除く実質的実行率は97%
　（2011年9月末で債権ベースで約228万件の円滑法による条件変更があった。これは企業数では30-40万件に相当：倒産を食い止めた
　評価と　経営悪化企業の実態は変わらないという評価とが交錯/2012/06/04追記）
　ちなみに日本企業数は420万とされ、その99.7%が中小企業（419万）。その1割が利用したことになる。この法律は後述するように2度の延長
　措置を経て、2012年8月末現在、2013年3月末に終了の見込み。2012年第二4半期に入って、金融機関が円滑化法期限切れを見込んで融資態度を変化させ始め、倒産が増え始めているとされる。

　実際には、同法を受けて金融検査マニュアル（検査指針）を変更して、融資条件を変更してもただちに不良債権扱いしなくて良いとしたことが、金融機関への対応を促すことになったとされる。マニュアルの変更は2008年11月に行われた。条件を変更しても最長で10年で経営を再建できると判断できれば（条件を変更すれば経営改善できるものを）不良債権と見なさなくて済む（不良債権に分類しなくてよい）とした。
　このようにマニュアルの改定により金融機関の姿勢の弾力化を促す手法は中小企業円滑化法施行前から　金融庁が採用しているテクニックであり、一見政治主導にみえる中小企業金融円滑法は、金融庁のアイデアだった可能性も否定できない。

　しかし同法制定の背景には信用保証制度の改革の問題がある。
信用保証の仕組み
　信用保証は、信用保証協会の審査を受けて保証料を支払い、信用保証を受けることで、中小企業は金融機関から融資を受けやすくなるというもの。またこれを基本に保証料や利子を地方自治体が補給する制度などが各地方自治体にある。そもそも信用保証の仕組みについては、金融機関がリスクを負わず、企業に信用保証というコストを上乗せで負担を求めるしかけになっている。リスクを負いたがらず、優良企業中小企業に対しても信用保証を求める金融機関に対して、中小企業には不満がもともとある。

信用保証制度
信用協会による保証付き銀行融資
融資制度（日本政策金融公庫） 旧国民金融公庫　旧中小企業金融公庫
東京都中小企業制度融資
起業ABC 設立手順
起業ABC 仕入先・取引先の決定など
起業ABC 債権回収の外部委託
起業ABC 販売仕入管理

自民党による信用保証制度「改革」による中小企業金融の混乱が発端ともいえる
　2008年8月に政府がまとめた総合経済対策のなかで、中小企業金融対策として信用保証協会に100%保証の緊急保証制度が設けられ10月31日から申し込みの受付を始めた。これは、一般の保証とは別に最大2億8000万円まで返済全額を保証するというもの。2008年10月の一次補正予算で政府は保証で6兆円、貸付で3兆円の財源を確保した。
　その後、政府は第二次補正予算で6兆円の緊急保証枠を20兆円に。また3兆円のセーフティネット貸付枠を10兆円にそれぞれ増やし30兆円に拡充する方針であった。ところが政府が予算案提出を先送りしたため（08年11月末）、枠の拡大は年明けに持ち越された。また中小企業金融対策と、国際的な協調を名目にして、自己資本比率規制を行う際の有価証券の含み損益の算入について、緩和措置が決定された(08年11月)。
　またこの10月末の申込受付開始に先立って経済産業省は、信用保証協会の保証対象となる業種を185から545に増やすことを決めている。
　緊急保証制度導入の背景には、自民党政権当時の2007年10月から信用保証協会の保証を80%保証(責任共有制度)に切り替えたところ、金融機関が信用保証協会保証付き融資に対して慎重になり、新規保証承諾額が08年4－9月に前年同期比で大幅に15%減少。80%保証に切り替えた結果として中小企業の資金繰りが悪化した。
　80%保証への切り替えの背景として、信用保証協会が近年、業務の見直しを進めてきたことを指摘できる。たとえば2006年度から保証料を05%から2.2%まで9段階に区分（従来は年1.35%のみ）また連帯保証人制度を廃止している。連帯保証人制度が、中小企業の自立を阻害し、連鎖倒産などが社会問題となっていることが廃止の理由とされている。また事業に失敗した人のための再挑戦支援金融(再チャレンジ支援策)も設けられた。倒産経験者への融資は避けられるのが普通。この支援金融では倒産企業向けの融資における上乗せ金利を免除。信用保証協会の破綻企業向け保証時の保証料引き下げるもの。ただし信用保証協会の損失負担割合も軽減するというもの（N06/10/03；N06/12/29）。
　こうした見直しの流れの中で保証協会は2007年10月からは80%保証に切り替えた。金融機関が安易に保証付き融資に乗るのではなく（つまり信用保証協会の審査に頼ることなく）、主体的に審査することを促したことは正しい。しかし8割保証への変更は無謀だった。予想できることだが、その結果、金融機関はリスクを嫌って審査を厳格化。中小企業融資が滞る事態となった。これは明らかに大失敗である。
　全国銀行ベースで08年9月末の中小企業向け貸出残高は179兆円で前年同月末比3.2%減。背景には株価下落で金融機関の自己資本の目減りも指摘される。切り替えが必要だとしても時期も悪かった。
　そこで政府は、信用保証協会の保証に100%保証の緊急保証制度を急遽導入した（08年10月末）。また金融機関が自己資本を計算するときに、含み損の一部を反映しなくてよい仕組みにした（08年11月7日中川大臣記者発表。国内基準行は、従来は含み損をTier 1に反映。今後は含み損・含み益とも算入しなくてよい。国際基準行は債券について今後は含み損・含み益ともに反映させないことができる。なお会計基準の方では有価証券の保有目的区分の変更が認められることになった。08年10月16日ASBJは見直しで一致。）。さらに公的資金注入で金融機関の自己資本を増強する体制も整えた（改正金融機能強化法08年12月16日公布12月17日施行）。
　全国の信用保証協会では緊急保証制度の申し込みが殺到し、12月24日までに13万8000件3兆2264億円の利用実績となった。一部の協会では審査が申込の増加に追いつかない状況にあり、申込ベースで08年12月24日段階ですでに当初枠の6兆円を超過しているとも噂されてる。
　ところで金融機関の間では、融資先中小企業に対して既存の融資をこの緊急保証付き融資（100%保証付き融資）に借り換えを強要する行為が広がった。そしてこの行為は金融庁により批判された。しかしこうした行為の一巡に加え、企業側の借入需要の低迷、中小企業金融円滑化法の効果もあり、緊急保証制度は2011年3月で終わろうとしている。しかし過去に緊急保証制度が導入された経緯をみると、再び中小企業金融の滞りが表面化することも懸念される。
　つまり金融円滑化法は、このように自民党が信用保証の仕組みをいじり、それが中小企業融資を混乱させたため、急遽、緊急保証制度を導入。その期限が切れるところで、いわば代替策として導入された面がある。
　そもそも中小企業を保護する仕組みとして、信用保証制度が機能していたのを、無理やり市場主義的な考え方を持ち込んで信用保証を8割保証に切り替えたことに基本的な間違いであったのではないか。

一度は緊急保証制度終了方針示される
　2010年12月14日　金融庁は緊急保証制度(市区町村長の認定を受けた中小企業に対し0.8%以下の低い保証料率かつ100%保証で信用保証協会が債務保証を行う　当初6兆円の枠でスタート最終的な枠は36兆円　一部例外業種除く全業種が対象にまで逐次拡大)の2011年3月末終了（2008年10月末開始　導入後2年弱2010年9月末で融資額は約22兆円　2011年1月13日までで約136万件　約24兆5700億円　代位弁済額は2010年8月末で約2600億円　2010年6月からは毎月200億円を超える代位弁済発生）と中小企業金融円滑化法の1年延長方針を発表（その後　円滑化法は再度延長されて2013年3月末まで）。
他方、中小企業金金融円滑化法は当初は2011年3月までの時限措置。しかし「中小企業」の声に押されて2010年12月に1年の延長を発表したもの（2012年3月末まで）。しかしなお強い延長の声に2012年3月、2013年3月末までの2度目の延長措置がきまった。

緊急保証制度は終了しなかった
　100％保証については
　金融機関がリスクを負わない貸し手のモラルハザード広げた（金融機関は既存融資の付け替えをした　中小企業向け貸出の1割程度まで）
　国民負担の増加懸念（信用保証協会による債務保証について日本政策金融公庫が保険引受　代位弁済額に応じ填補率を乗じた保険金を公庫は協会に支払う　公庫の保険収支が2005年度以降悪化　保険料率が0.15-1.59%に政策的に抑えられている　回収率が低下している　保険収支の赤字を補うために出資金が財政措置で支出されている）。競争環境をゆがめる、国民負担を回避するなどの観点から期限どおり終了する方針とのこと。一時的に貸出を伸ばす効果はあったが、制度開始（2008年8月自民党の総合経済対策で浮上　2008年10月末より実施　民主党政権下の追加経済対策2009年11月末で期限の1年延長）から2年経過して利用企業の一巡がみられる（ピークは2009年第2四半期　その後は減少　資金需要の低迷　2009年12月成立の中小企業金融円滑化法の効果も指摘されるが、緊急保証制度終了のショックを同法が和らげた面もある）。
　しかし実際にはまず業種をしぼって2011年9月末までの延長が決まり、その後、東日本大震災直後の経済対策の一つとして、緊急保証制度を全業種を対象に延長することが示された（2011年3月23日）。

中小企業金融円滑化法の問題点
　中小企業者の側からは、金融機関の姿勢を転換させた実効性の高い法律として（当面の倒産件数を減らした効果があったとして）評価する声がある反面、金融機関の間には返済に困ったら条件変更してもらえばいいという借り手のモラルハザード広げた（延命させただけ）との批判がある。
　金融機関の側からすれば、人材不足経営体力不足から経営改善計画が策定されない、また策定されたところでも仕事がない状況では再建計画の進捗が困難、あるいはさまざまな理由で（コスト削減　役員給与削減　資産売却など計画の項目が）実行されないなど、計画のモニタリングやフォローにも課題が残る。
　このほか　隠れ不良債権が増加した（区分を引き下げるべきものが正常債権に区分されている　不良債権比率の数字が下がり対策が遅れる　日銀による2010年3月期の推計では大手行で0.6ポイント　地方銀行で1.6ポイント低下　金額で4－5兆円　なお銀行全体の不良債権規模は11兆7000億円）。貸出条件緩和債権について金融機関が貸し倒れ引当金を積まないなどの問題も指摘されている→実際には金融機関の多くは保守的でこうしたモラルハザードは少なかったとされる　しかし一部の金融機関では引当金の手当てをしていないとの指摘がある）。
　一度条件緩和に応じた企業からの、再度の条件緩和要請、追加の融資要請にどう対応するかも話題になっている（申し込む側の企業にとっては信用履歴に残り新規融資をうけにくくなることが心配材料になる　複数の金融機関から借り入れている場合の金融機関側の扱い、情報の共有なども懸念材料）。金融機関は再リスケに応じる一方、再生可能性をめぐってむつかしい判断にも迫られている。
　延命を施している間に倒産してしまえば、信用保証協会の肩代わり返済が増え、結果として国民負担が増えるとも。

民主党政権下での中小企業金融円滑化法と銀行の公共性
　中小企業円滑化法で持ち込まれた返済猶予の仕組みは大きくは2つの要素からなる。
　一つは、借り手（中小企業と住宅ローンを抱える個人）が財務的に破綻して返済が困難になった場合に、借り手の申請により、金融機関が審査して再生が可能な場合には、返済を最長3年猶予するなど貸付条件等の変更を行うよう努める（なお金融機関には実施状況を定期的に開示、虚偽の開示には罰則）という中小企業金融円滑化法案（原型は2008年末の「貸し渋り・貸しはがし対策法案」）（返済猶予制度の骨格発表は2009年10月9日、概要公表は2009年10月20日：金融庁　10月30日閣議決定）。この部分が、返済猶予法案とかモラトリアム**法案と俗称されている。
　そしてもう一つが信用保証制度の活用にかかわる部分で、これは、本人の申請により、政府保証つき（つまり信用保証制度の活用でただし保証割合は4割）の新たな融資に借り替える（最長で3年の返済猶予）条件変更対応保証（仮称）制度（概要公表は2009年10月21日：経済産業省　 なお保証などを受けていない中小企業などについては、新たに保証割合を4割と低くした信用保証制度を設けて、制度をもうけることで金融機関や借り手が条件変更に応じやすくするとともに、保証割合は低くすることで貸し手のモラルハザードを防ぐというもの）も合わせて導入しようというもの。（法案は2011年3月までの時限立法　すでにみたように2度の延長措置で2013年3月末まで）
*金融検査マニュアルにおける不良債権の範囲の変更が一つの焦点。現状では貸出条件緩和債権は不良債権に区分され、引当金の計上が必要になる。貸出条件緩和債権については10年以内に経営改善の見込みがあれば不良債権と区分しないことができる（10年ルール　2008年11月改定　それまでの3年ルールを緩和）。そこで利払いが続いていれば不良債権としないなど、貸出条件緩和債権を正常債権と認定することが議論されている。
　**モラトリウムmoratoriumとは借り手が債務の返済不能を宣言すること。通常はモラトリアム宣言を出すのは債務に困窮した政府などで、貸し手の投資家との間で返済期間の延長など債務の調整reschedulingが続く。企業金融というよりは国際金融上の用語である。これを企業金融で使ってもいけないとはいえない。しかしモラトリアムは債務者側が宣言するものだから、これを金融機関側が、返済猶予を認めるという意味で使うのは言葉としては誤用かもしれない。

　この構想には、企業の法的破綻をを引き伸ばすだけだ、効率的資金配分を損なうとの批判が当初からある。申請が、実質的破綻として金融機関や取引先に認識されることへの危惧から、制度が設けられても利用が広がらないとの懸念も指摘された。しかしこの後者の点は杞憂でこの制度が活用されたことはすでに述べたとおり。
　他方で従来の金融制度の考え方は、再生する可能性のある企業を支援することを、金融機関の役割として明確には取り入れてなかったと思える。では金融機関はなぜ顧客の企業としての再生に協力すべきなのか。それは金融機関自身の債権をより多く回収することにつながるという意味で、金融機関にとっても長期的には利益になるからである。またそもそも金融機関自身の存在にそもそも公共性があり、金融機関は自らの短期的収益追及だけでなく、日本経済の再生にむけて公共的な役割も果たすべきだという考えかたもある。このような議論は、金融社会主義として揶揄されるところで、第二次世界大戦後、しばしば論争になってきたし、なお論議の残るところだ。
　金融機関の公益性public interestsはり否定できない。その公益性を法律がこのように強制するのではなく、金融機関が自発的に果たすことで、社会の信認を得ることが望ましいということである。
　金融機関の公共性についての通説は、決済業務のところについてのみ認めるというもの（多数派）。この通説によって、決済性預金についての全額保護が現実に行われている。これに対して現行銀行法も、資金配分についての公共性も要請しているとみるのは少数派である。
　返済猶予法案（後の円滑化法案）で出ているものは、短期的経済性を超えて返済の猶予を金融機関に求めるもの。その理由付けは、おそらく金融機関の公共性について、決済業務から踏み込んだ解釈を必要としている。この点で金融機関の検査において、金融機関が借り手の資金需要にしっかり対応しているかも、ポイントになるとされた点は示唆的である（2009年10月16日　金融検査官に対する亀井静香郵政・金融担当相の訓示）。
　中小企業金融円滑化法案の内容は、金融機関に対して、金融サービスの展開に公共性（具体的には個人や中小企業に対する融資で債務者側の事情に配慮する義務）を負わしているといえる。今後はその実施状況の開示をもとめ、それが金融検査のポイントになることが予想される。これは米国における地域社会再投資法Community Reinvestment Act of 1977を彷彿させるものだ。
　このように考えると中小企業円滑化法を時限立法とするのではなく、米国の地域社会再投資法にならって恒久立法として、金融機関に地域社会への融資をある程度義務付けることが、むしろ好ましかったのではないか。

　櫻川昌哉・星岳雄は、融資残高がほとんど減少していないことなどを根拠に、問題の核心は貸し渋り貸し剥がしではなく、事業の収益性の低下に問題があるとした。そして政府が既存の企業を保護することは、収益性の回復を妨げると批判した。櫻川昌哉・星岳雄「問題多い中小企業金融円滑化法案」『日本経済新聞』2009年11月13日
　村本孜は返済猶予の強制を法律で定めても、モラルハザードや新たな貸し渋りをうむだけだとする。また緊急信用保証制度については、これを使ってメガバンクが追加資金供与の実績を積み上げているが、企業経営の今後を考えれば債務の整理、返済猶予に進むべきと苦言を呈している。そして金融機関の融資では、財務情報主流の企業評価から、経営資源のソフト情報の評価が課題になっているとする。村本孜「厳しさ続く中小企業金融」『日本経済新聞』2009年10月2日

「金融円滑化法が2012年3月末まで延長に」『金融財政事情』2010年12月20日号, p.8
水野哲昭「緊急保証は中小企業金融の円滑化に貢献」『金融財政事情』2010年12月13日, pp.30-35
　内藤修「金融円滑法、期限延長もやむなし」『金融財政事情』2010年11月29日, pp.32-35
　植杉威一郎・渡辺和孝「中小企業金融　日本の特徴と問題点」『日本経済新聞』2010年9月14日
　家森信善「中小企業金融ー応急措置の次に」『日本経済新聞』2010年9月10日
　山岡勝照「中小企業円滑化法」『金融財政事情』2011年1月31日, pp.20-21

　銀行の社会的責任論については以下を参照
　福光寛 CRA(地域社会貢献法)について 立命館経済学42-1, Apr.1993, 1-20.
　福光寛 クリントンの銀行政策-地域社会開発銀行構想の展開- 立命館経済学42-3, Aug.1993, 1-30.
福光寛 銀行の社会貢献 立命館経済学43-4, Oct.1994, 1-15.
　福光寛 金融排除を超えてー金融機関と倫理 成城大学経済研究153号, July 2001, 153-184.

originally appeared in Dec.28, 2008.corrected and reposted again in Sept.1, 2012

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