政府が今になって認めた旧国鉄「分割・民営化」の失敗 | 集中出版
2018年5月13日
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国鉄分割民営化（こくてつぶんかつみんえいか）は、第3次中曽根内閣が実施した行政改革である。日本国有鉄道（国鉄）をJRとして、6つの地域別の「旅客鉄道会社」と1つの「貨物鉄道会社」などに分割し、民営化するもので、これらの会社は1987年（昭和62年）4月1日に発足した。
このほか、同時期に日本電信電話公社や日本専売公社を含めた三公社の民営化が自由民主党によって進められた。
承継法人
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国鉄分割民営化によって、国鉄はその事業等を以下の12承継法人に承継した。
- 北海道旅客鉄道株式会社（JR北海道）
- 東日本旅客鉄道株式会社（JR東日本） - 2002年6月、完全民営化。
- 東海旅客鉄道株式会社（JR東海） - 2006年4月、完全民営化。
- 西日本旅客鉄道株式会社（JR西日本） - 2004年3月、完全民営化。
- 四国旅客鉄道株式会社（JR四国）
- 九州旅客鉄道株式会社（JR九州） - 2016年10月、完全民営化。
- 日本貨物鉄道株式会社（JR貨物）
- 財団法人鉄道総合技術研究所（JR総研） - 2011年4月、公益財団法人に移行。
- 鉄道情報システム株式会社（JRシステム）
- 鉄道通信株式会社（JR通信） - 現：ソフトバンク。
- 新幹線鉄道保有機構 - 1991年10月、解散。
- 日本国有鉄道清算事業団 - 国鉄の法人登記を承継し、現在の独立行政法人鉄道建設・運輸施設整備支援機構（JRTT）に引き継がれている。1998年10月、解散。
目的
[編集]巨額債務の解消と政治介入の排除
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モータリゼーションの進展による地方での「国鉄離れ」が進んだことに加え、国が戦争引揚者の雇用対策として、国鉄で大量に採用させた職員の人件費が上昇したことより、1964年（昭和39年）日本国有鉄道として赤字に転落した。同年は東海道新幹線の開業した年でもある。昭和40年代後半には、生産性改善運動である『マル生運動』の失敗などもあり、労使関係が悪化して順法闘争やスト権ストが発生した。
1949年（昭和24年）に、国鉄は鉄道省から分離され、独立採算制の公共企業体として発足した。これにより政府は国鉄収支についての経営責任を負わなくなったが一方で、運賃や予算、新線建設、人事など、経営の根幹ともいえる「重要な決定事項」については、国会の承認が必要だったために、政治の介入を強く受けた。
例えば、選挙対策やインフレーションの防止などを狙って、政府が運賃の値上げを中止させたこともある。また、民業を圧迫するという理由で、運輸業以外の他業種への参入が認められなかった。ほかにも、田中角栄首相が掲げた日本列島改造論や、政治家の選挙区に鉄道を誘致させる見返りに票を得るいわゆる「我田引鉄」と言われた利益誘導のために、地方のローカル線の建設要求は強く、当初から採算の見込めない赤字ローカル線の建設も続けられていた。新規建設が凍結されたのは1980年（昭和55年）になってからだった。
また政府は建前上、国鉄は独立採算であることから、国鉄が赤字転落しても補助金の交付を避け、国鉄自身に鉄道債券などの借金をさせた。大都市部（特に首都圏）では急激な人口集中によって鉄道通勤事情が極度に悪化しており、対策を求められた国鉄では「通勤五方面作戦」を展開するなどして輸送力の増強に努めた。だが、これに要する費用には国からの補助金はほとんどなく、国鉄の自己負担となっていた。新幹線の建設にも巨額の費用が投じられ、建設費はそのまま国鉄の債務として積み上がっていった。それに加えて、大蔵省（現：財務省）は日本国政府が責任を持つ財政投融資を制限し、政府保証の無い特別鉄道債券を発行させたので、国鉄はより高利の負担が必要になった。有利子の借金で資金調達を行う仕組みを続けた結果、国鉄の赤字を急速に拡大させた要因となった[1]。1969年から工事費に政府の補助金交付が開始され[2]、1976年からローカル線維持費である「地方交通線特別交付金」などが追加された。だが、既に「焼け石に水」の状態であった[3]。
日本鉄道建設公団の発足以降は、こうしたローカル線の建設費用は国が負担するようになったが、営業開始後の赤字は国鉄の負担であった。昭和50年代からは、それまでの運賃抑制分を取り戻すように50%の運賃値上げが行われ、その後も毎年運賃値上げが行われた。だが、首都圏の路線や新幹線においても利用者が減少を招いたため、収支改善にはつながらなかった[4]。
政府は1980年（昭和55年）に、「最後の自主再建プラン」と評された日本国有鉄道経営再建促進特別措置法（国鉄再建法）を成立させた。この中で人員の削減や地方の新規路線の建設凍結、輸送密度による路線の区分（幹線・地方交通線・特定地方交通線）と、それに基づく措置として特定地方交通線の国鉄からの分離・バス転換、地方交通線への割増運賃の導入[注釈 1]といった施策を盛り込んだ。
その一方で、1981年（昭和56年）、鈴木善幸内閣は諮問機関として第二次臨時行政調査会（第二次臨調、土光敏夫会長）を設け、国鉄改革など財政再建に向けた審議を行わせた。7月10日に出された｢行政改革に関する第1次答申｣では、政府の「増税なき財政再建」を志向し、国鉄への補助金も削減されるようになった。さらに1982年（昭和57年）2月5日、自民党は「国鉄再建小委員会」（三塚博会長）を発足させた。
第二臨調では、第四部会（加藤寛部会長）で国鉄改革の実質的な審議が行われた。審議するだけでなく、加藤部会長は「国鉄解体すべし」（『現代』1982年4月号）、屋山太郎参与は「国鉄労使国賊論」（『文藝春秋』1982年4月号）を発表するなど、分割民営化を前提にマスメディアを利用して活発に情報発信を行った。
1982年（昭和57年）7月30日、第二次臨調は基本答申で「国鉄は5年以内に分割民営化すべき」と正式表明し、国鉄そのものの消滅へと大きく舵を切った。鈴木内閣は9月24日、答申に従って分割民営化を進めることを閣議決定した[5]。
しかし1981年11月から一年運輸大臣を務めた小坂徳三郎は、「国鉄の資産は時価で50兆円ある。昭和62年時点の債務は約37兆3000億円で評価の差額で累積債務は消していける。土地を全部売ればまだ残るから国鉄は破産していない」[6]、「電電公社や専売公社が民営化したからといって同じように国鉄も分割民営化という論理には賛成しかねる」の論陣を張り[7]、臨調が答申した国鉄改革案にブレーキをかけた。これは国鉄改革論者から「線路を引きはがして全部売るという鉄道をやめた時の論理であり、ストックとフローを完全に錯覚した見当違いの論理」と猛反発を受けた[8][9]。
自民党内[注釈 2]での分割民営化に反対する者も、運輸族の加藤六月、田村元などがいて少数派ではなかったが、同年11月27日に発足した中曽根内閣は、行政改革を掲げて積極的に分割民営化を進めていくことになる。11月30日、国鉄再建監理委員会の設置を決め、1983年5月13日、国鉄再建監理委員会設置法が参議院で成立し、6月10日、正式に発足した（亀井正夫委員長）。国鉄内部では、松田昌士、葛西敬之、井手正敬らが分割民営化を推進し、松田らは「国鉄改革三人組」と称された。一方、分割民営化に反対する守旧派の国鉄経営陣などは「国体護持派」と呼ばれた。
しかし、首相の中曽根康弘はなおも慎重であった。実質的に自民党のキングメーカーになっていた田中角栄は、民営化は容認したが、分割には反対していたからである。国鉄経営陣や国労は、田中を頼り、非分割民営化を落としどころにしようとした。1985年（昭和60年）1月10日、国鉄が国鉄再建監理委員会に提出した「経営改革のための基本方策」はそうした内容だった[10]。しかし、内容は事前に分割民営化派に漏れており、メディアからは厳しい批判を受けた。経営側は秋山光文資材局長に命じて、非分割民営化を主張する極秘資料を作らせ、国会議員やメディアなどに配布した。また、「改革派」の井手を1984年9月21日に東京西鉄道管理局に、松田を1985年3月15日に北海道に左遷し、分割民営化派を抑え込もうとした。
2月6日、中曽根首相は塚本三郎（民社党）の質問に対し、国鉄案を「親方日の丸」と答弁し、「けじめをつけなければならない」と処分を匂わせた[11]。田中角栄の権力は、竹下登の造反で動揺しており（創政会）、自身が2月27日に脳梗塞に倒れたことも、分割民営化論を勢いづかせた。1985年12月に発足した第2次中曽根改造内閣では、分割民営化推進派で前記の自民党国鉄再建小委員会会長だった三塚博を運輸大臣として入閣させている（1986年の衆参同日選挙に伴い退任）。1986年5月27日、国鉄の太田知行常務理事は、朝日新聞記者に「オフレコ」だとして、「国鉄改革三人組」や亀井正夫を非難し、非分割民営化の根回しはしてあると述べた。この発言は葛西に漏れ、さらに屋山太郎を通じて中曽根に通報された。中曽根はこれを見て、仁杉巌総裁以下、分割民営化に反対する国鉄首脳陣8人の更迭を言い渡した。6月21日、表向きは自発的に仁杉らを辞職させ、後任の国鉄総裁に杉浦喬也を据えた。「国鉄改革三人組」など左遷された者は本社に呼び戻され、国鉄経営陣は分割民営化推進派が勝利を収めた。
それまでに累積した債務に掛かる利子がさらに雪玉式に債務を増やしていく悪循環に陥ってしまったことから、1982年8月2日、運輸省の1983年度概算要求の中で、債務補填の見返りとして職員の新規採用停止などが確認された。なお、1985年（昭和60年）のみ「民営化後の幹部候補生」として大卒者のみ採用が行われた。翌年は再び大卒を含め採用中止した。
巨額の累積債務を、民営化して経営改善したJR各社の負担や国鉄資産の売却、これに日本国政府からの税金投入などで処理することは、国鉄分割民営化の大きな目的であった。ただし、中曽根はその後、国鉄分割民営化の真の目的は、労働組合の解体（に加えて日本社会党をはじめとする左派勢力の弱体化）にあったと述べている。
当時、国鉄の累積債務は37兆円にまで達していた。なお、この数値は意図的な虚報であるという主張も分割民営化に反対した労働組合側からなされているが[12]、利払いだけでも年1兆円を超えるなど、実際にはバブル景気で急激に土地価格が上昇した時期に、保有資産を売却しても到底債務を解消できる額ではなかった。
地域密着経営による鉄道の再生
[編集]国鉄の輸送シェアは1960年には約50%を占めていたが、長年に渡り全国で画一的な輸送による地域ニーズとのミスマッチや技術革新の遅れ、さらに相次ぐ値上げや道路網整備による自家用車の普及、航空・高速バスの発達などにより、1985年には約23%と半分以下にまで低下した[13]。
余剰人員整理
[編集]国策で戦争引揚者を大量に雇用した結果、高い人件費率が問題になり、国鉄再建監理委員会は、新会社は18万3千人体制にしなければならないとした。1986年4月時点で、国鉄職員は約27万7千人であり、9万4千人が「余剰人員」と見込まれた。
このうち、約7万人が希望退職に応じた。希望退職者には、公務員や特殊法人、民間企業、他鉄道会社などへの再就職が斡旋され再就職した。その結果、民営化時には約20万人が採用された。新会社を不採用となり、国鉄清算事業団に送られたのは7千人あまりであった。不採用となったのは、余剰が深刻な北海道・九州で地元採用を要求した者（地元採用要求や、白紙回答が国労の方針でもあった）、国鉄経営陣によって「昭和五十八年度から六十一年度までの間に停職処分二回以上、または停職六ヶ月以上の処分を一回でも受けた者、それ以外に採用基準に適合しないという理由がある者」とされた者などであった。
公務員のキャリアに相当する幹部採用者は約1600人いたが、JR各社に引き継がれたのは約1100人であった。
国労の解体
[編集]「国鉄改革三人組」が実権を握った国鉄は、各労組に労働協約である｢雇用安定協約｣を締結するために「労使共同宣言｣を提案した。
1986年1月13日、杉浦総裁室に各労組の代表が呼ばれ、国労、全動労は拒否し、動労、鉄労、全施労は同意した。国鉄側は「労使共同宣言」拒否を理由に国労、全動労との雇用安定協約の破棄を通告し、失効した。
当時の国労は、1985年4月1日時点で、187,592人の組合員を抱える日本最大の労働組合であり、野党の日本社会党（現社会民主党）の主要な支持母体である総評の中心的な存在でもあった。その一方、中核派や革マル派などの過激派セクトが組織に入り込み、一部セクトは公然と社会主義革命を主張していた。しかも国労は彼らを自力で排除できなかった。
