国際テロ対策で問われる日本の国際貢献 (不許無断転載・引用)
― インド洋での海上自衛隊の給油・給水活動問題 －
“Japan’s International Contribution to Anti-Terrorism Activities under Question”
2007年12月4日
12月4日、福田政権の今臨時国会での最大の懸案である「新テロ対策特別措置法案」が参議院での審議が開始された。新法おいては、アフガニスタンにおける国際テロ勢力に対する抑止活動を支援することを目的とし、インド洋において「海上阻止行動」を行なっている米、英、パキスタンなどの艦船に対し、自衛隊により補給活動（給油・給水）を行うことに限定すると共に、1年間の期限を付す一方、活動対象地域を法律に定めることなど、活動内容を明確にすることにより国会の承認、報告は規定していない。
同法案は、10月17日に閣議決定された後、衆議院において採択されたものの、守屋前防衛事務次官の過剰接待、便宜供与問題が予想外の広がりを見せ始めているが、日本ミライズの宮崎代表（山田洋行前専務）の逮捕に続き、守屋前防衛事務次官が逮捕されたことにより、この問題は司直の手に委ねられることになる。しかし、防衛省（庁）の事務方のトップの長年に亘る防衛関連業者との不明朗な関係である上、各種の談合問題等により防衛施設庁が「解体的出直し」を行ったたばかりでの不祥事であるので、防衛省予算の積算、執行両面での信頼性が問われる結果となっているので、参議院での審議でもこの問題は避けて通れないであろう。
同時に、インド洋における自衛隊による給油・給水活動は、「対テロ戦争」を行わざるを得なくなった米国との関係のみでなく、国連始め国際社会が脅威と認識している国際テロ撲滅のための国際貢献の問題であるので、これはこれとして日本の対応を決める必要があろう。しかし、当然のことながら、自衛隊が関与する国際貢献は憲法の範囲内で行われるべきであるので、その点について国民の理解が得られる形で行われることが不可欠だ。
１． 消えない国際貢献か、集団的自衛権の制限的行使かの争点
最大の争点は、これが国際貢献か、日米同盟に立脚する集団的自衛権の制限的な行使かという点だ。
（1）米国の「テロとの戦争」と多国籍の協調行動
2001年の同時多発テロは、米国独立後、本土への外国人勢力による最初の組織的攻撃であり、また、その残忍性と死者3千名余の被害の大きさから、米国民に比類の無い衝撃を与えただけでなく、被害者を出した日本を含め、世界を震撼させた。ブッシュ政権は、「テロとの戦争(War on Terror)」を宣言すると共に、国際テロ撲滅のための各国の支持を要請した。英国など多くの同盟諸国は直ちに支持を表明した。こうして進められることになった「不朽の自由作戦（Operation Enduring Freedom）」と呼称されているアフガニスタンなどでのテロ撲滅作戦は、基本的には米国の国防行動として開始されたが、国際テロ撲滅という世界共通の目的から英、仏、独、パキスタンなどの友邦国の参加・支援を求め、これら諸国の艦船で構成される多国籍海軍合同任務部隊（CTF150）が創設されており、国際協調の枠組みを作っている。
期限切れとなったテロ特措法の下での日本の補給・輸送活動は、海上自衛隊の艦船（補給艦、護衛艦）により行われ、2001年12月より08年10月29日までに、艦艇用給油合計で794回、約49万キロリットル（2百数十億円相当）を行っている。米国艦船を中心として、英、仏、独、パキスタンなど11カ国の艦船に補給を実施している。
新法においては、このような補給活動を引き継ぐことになるが、アフガニスタンへの攻撃直後の集中的な攻撃期間は兎も角として、6年近く経過した現在も当時と同レベルの補給活動が必要かなど、補給量・頻度を含め検討する必要があろう。
（2）国連の枠組みの不十分性
国連安全保障理事会は、01年9月12日、9.11テロ攻撃を「国際の平和と安全への脅威」と認め非難し、（１）取締りの強化や資金洗浄の監視などに関する過去の決議を引用しつつ、国際社会は「国際テロの抑止と防止に努力」すると共に、（２）９．１１のテロ攻撃などに対応し、安保理の責任に従い「あらゆる措置を取る用意がある」旨の決議（1368号）を異例の速さで採択した。
また、07年9月19日、国連安保理は、アフガニスタン領内で行われている国際治安支援部隊（ISAF）の活動の延長に際し、前文ではあるが、ISAFの活動と共に、「海上阻止行動（maritime interjection component）を含む「不朽の自由作戦（OEF）」への多くの諸国の貢献を評価し」との一文を盛り込んだ決議（1776号）を採択した。
国連安保理は、国際テロに対する脅威認識を明確にし、「国際テロの抑止と防止に努力」を促すと共に、付随的ではあるが、「海上阻止行動」についても参加各国の貢献を評価しており、インド洋での補給活動は、国連の一連の決議に沿う活動と言えよう。
しかし、国連安保理での決議（1368号）は、具体的な措置については、国際社会に取締りの強化や金融洗浄（マネー・ロンダーリング）への防止など、非軍事的な「テロ行為を防止し抑止するための努力」を求めているのみである。同決議は、その他、「あらゆる措置」を検討するとしているが、その他の「措置」については、アフガン領内における国際治安支援部隊（ISAF）の創設のみであり、インド洋の行動については何も決定していない。従って、「不朽の自由作戦（OEF）」の下でのインド洋での活動は、安保理の容認する国際協調活動とは言えるが、米国を中心とする参加各国の国家としての行動であり、「国連の枠組みでの活動」とは言えない。
9月19日に採択された国連安保理決議（1776号）には、日本の働き掛けなどで「各国の海上阻止行動を評価し」との一文が盛り込まれている。しかし、この決議は、あくまでも日本が参加していないアフガン領内で行われている国際治安支援部隊の活動の延長に関する決議であり、インド洋での「海上阻止行動」については前文での評価に止まっている。その上、ロシアはこの決議に「棄権」し、投票理由説明で、インド洋における海上活動は、「国連の枠外で行われている活動」あり、実施国の「国内事情優先」の文言挿入であるとし、また、中国も、賛成投票はしたが、このようなことは繰り返されるべきではないとの苦言を呈するなど、安保理内での「海上阻止行動」への評価は必ずしも一致していない。
もっとも「海上阻止行動」と言っても、安保理により海上封鎖などの措置は取られておらず、公海上等での合同部隊によるいわば任意の「阻止行動」であるので、その実効性等については制約があろう。
他方、アフガン国内で実施されている国際治安支援部隊（ISAF）は、01年12月20日に採択された国連安保理（1386号）に基づき、6ヶ月間の期限で創設され、その後更新されている。主たる任務は、「アフガニスタン（暫定）行政機構がカブール内及びその周辺の治安を維持することを援助し、アフガニスタン（暫定）行政機構及び国連要員が安全な環境の中で活動できるようにすること」とされ、米国を含むNATO諸国、EU諸国他37カ国が参加している。指揮権は、当初、英、トルコなど、6ヶ月毎に参加国間で持ち回られていたが、負担が大きいことから、03年8月より、NATOが全体の指揮を行なっており、小数のその他参加国を加え、合同本部を形成している。日本は、憲法上の制約から、ISAFには自衛隊要員を派遣していない。
従って、インド洋での艦船活動は、国連の枠組みでの行動ではないが、国際テロという国際的な脅威に基づく多国籍の対テロ協調行動であり、日本がISAFを含め、国際テロ撲滅に向けての国際努力に何らの貢献もしないというわけにもいかず、給油、給水などの補給活動程度の国際貢献は実施すべきであろう。
２、不十分な情報開示と説明責任
インド洋において海上阻止行動を実施している多国籍海軍合同任務部隊（CTF150）の担当海域は、インド洋のみならず、アデン・オマーン湾岸、アラビア海、紅海に及ぶものである。多国籍海軍の指揮は、これまで仏、蘭、独、及びパキスタンが取っている。この多国籍海軍合同任務部隊の中核となっている米国の艦船は、基本的には第5艦隊（5th Fleet）/米海軍中央司令部に属し、インド洋から、アラビア海、湾岸、紅海、東アフリカまでをカバーし、アフガニスタンのテロ撲滅を目的とする「不朽の自由作戦（OEF）」と共に、 イラク侵攻に伴う「イラクの自由作戦（OIF）」の遂行を中核的な任務としている。なお、「不朽の自由作戦（OEF）」自体も、「テロとの戦争」の一環として、アフガニスタンだけではなく、フィリピン、アフリカの角（ソマリア半島）、サハラ地域などでも展開されている。
従って、米国の第5艦隊にせよ、多国籍合同任務部隊（CTF150）を構成する各国艦船にせよ、これらの艦船が給油を受ければ、インド洋海域のみならず、イラク沿岸の湾岸、アラビア海域に任務として行くことは十分考えられる。米国防総省当局は、「日本の補給艦から給油を受けている参加国は、アフガニスタンでの不朽の自由作戦（OEF）を支援するために燃料を使うとの合意の下に活動している」と述べ、イラクへの転用説を否定した旨報道されている。しかし、航行は連続するものであり、日本からの給油をインド洋のみですべて使い果たすとも考え難く、現実問題としては微妙だ。第5艦隊の司令部は、ペルシャ湾のバハレーンにある。
余り細かい制約を課すと任務遂行に支障を来たし兼ねないので、ある程度の柔軟性を持たせるとしても、給油を受けた後、どのような任務を行ったかなどは、政府、防衛当局としては掌握して置くべきであり、また、作戦遂行に支障の無い範囲で公表されるべきであろう。そうでなければ、国民も効果を評価しようがない。
また、第5艦隊の任務海域に、原子力空母エンタープライズなどの空母艦隊が加わり、艦載機によりアフガニスタン山麓等への爆撃などを実施し、「不朽の自由作戦」他に加わっている。海上自衛隊によるインド洋における米国艦船等に対する給油、補給活動は、原子力空母エンタープライズからのアフガン攻撃には直接関係はないが、米国艦船と共に国旗を掲げて行動し、「不朽の自由作戦」の下で米国等の多国籍合同任務部隊（CTF150）を支援するものであるので、「海上阻止行動」とは言え、長期化すると日本の支援活動が、米国空母よりのアフガン攻撃を含め、米国が遂行する「不朽の自由作戦」と一体化して映ることは避けられない。「海上阻止行動」は、米国空母のこの海域での円滑な行動を確保するための活動でもあろう。 政府としては、国民に対し、このような危険を伴う活動であることを十分説明した上で、国際的な脅威になっている国際テロの撲滅のための国際貢献の継続への理解を求めることが大切であろう。軍事情報の機密性は理解できるが、二百数十億円と出動・運搬に要する予算が使用されている以上、軍事活動に支障の無い範囲で、活動の概要や効果が国民に知らされるべきであろう。
民主党が、給油活動は、国連の枠組みでの活動ではなく、米国との「集団的自衛権の行使」であるとしている。しかし、実体は、国連も国際的な脅威として認めている国際テロの撲滅のための「多国間の枠組み」の下での支援であり、武力の行使や威嚇を伴わない支援である。だが、国連安保理が「海上阻止行動」に対し何らの「措置」や枠組みを講じることなく、このような米国の対外的軍事・国防活動への日本の「支援・貢献」が恒久化・半恒久化することになれば、後方支援という制限的なものではあるが、「集団的自衛権の行使」との線引きが難しくなるであろう。
与党系、保守系識者の中にも、インド洋での自衛隊の給油活動が日本のタンカーの海路の安全を確保しているなどとして、国益としている。それを否定はしない。しかし、日本の貢献は、200～300億円の小額であり、米国内でも「政治的意義」しかなく、実質的な貢献からは不十分とする見方もある。確かに、ブッシュ政権は、2008会計年度（07年10月～08年9月）のイラク、アフガニスタンでの軍事費として423億ドル（約4兆8千億円）を議会に追加提案しており、200～300億円強程度の日本の給油支援は、軍事的には極く小さな額でしかない。また、インド洋での米国艦船等の活動は、タンカーの安全確保などは副次的な効果でしかなく、「テロとの戦争」の一環としての軍事行動であり、これを曖昧にしてはならない。
いづれにしても、国民の税金を使うだけではなく、一定の危険を強いる国家の行為であるので、適切且つ速やかな情報公開と国民への実態の説明が不可欠である。「軍事機密」を理由として適正な情報開示が行なわれなくなると、文民統制（シビリアン・コントロール）が実質的に困難となり、思わぬ方向に向かう恐れがある。少なくても、国会においては、外務委や防衛委などにおいて与野党双方が適切な判断が出来るよう、防衛当局より正確な情報が提供されるべきであろう。軍事機密や国家安全保障上の秘密事項に属するものについては、必要に応じて秘密会としてでも説明されるべきであろう。それがあって初めて防衛活動の文民統制（シビリアン・コントロール）が確立出来る。シビリアン・コントロールとは、背広組（防衛省事務系統）が制服組（自衛官）をコントロールするという狭い概念ではない。戦前は、国民は「国家」のためにあり、国家の安全等に関しては「知らさず、知らしめず」ということが許されたのであろうが、民主主義の下では、「国家」は国民のためにあるべきであり、行政各部は国会はもとより、国民に対し情報を開示し、正しく説明する義務がある。現在、公的年金の納付記録漏れ、年金横領問題や薬害C型肝炎被害者放置問題等が表面化しているが、適正な情報開示の不備・欠陥がその一因と言えよう。防衛、軍事の分野は、国民の安全に直接関係するだけに、情報のブラックアウトはより深刻な結果をもたらす恐れがある。
３、 より積極的な国際貢献に向けての新たな選択肢を提案する
アフガニスタンにおける国際テロ制圧活動は、米国の「テロとの戦争」の一環として「不朽の自由作戦(OEF)」の作戦名で開始されたものであり、これに友邦国が加わった多国籍の枠組みの活動であるが、基本的には米国始め参加各国の主権国としての行動である。無論、国連は、各国の自衛活動を妨げるものではない。
他方、国連安保理もこのようなテロ活動を「国際の平和と安全への脅威」との認識を明らかにし、取締りの強化などの防止措置等を世界に求めており、各国はテロの撲滅に向けての協調、貢献を求められている。また、アフガン領内については、「国際治安支援部隊（ISAF）」が編成されている。従って、安保理は、インド洋における軍事行動や軍事的措置を求めているわけではないが、インド洋における艦船行動を含め、現在のアフガンに対する行動はテロ制圧を目的とした国際的な協調行動と言って良いのであろう。
問題は、インド洋における活動を含め、テロ掃討活動を既に6年間継続し、また、アフガンのタリバン勢力を政権の座から降ろし、暫定政権を経て、2004年10月の大統領選挙の結果カルザイ大統領の下に新政権が樹立されてから3年余になるにも拘わらず、従来のインド洋での海上行動を継続すべきか否かである。01年9月の安保理決議（1368号）において、「あらゆる措置を取る用意がある」とされているにも拘わらず、その後、インド洋における「海上阻止行動」については、上述したアフガン領内での国際治安支援部隊の継続決議の前文で言及されているものの、何らの「措置」も取られていない。一方、アフガニスタンにおいてはタリバン勢力が山岳地帯などで一定の勢力を維持し、また、イスラム過激派アル・カイーダ・グループはアフガンやパキスタン領内だけでなく、イラクや英国その他の国においてネットワークを拡大していると見られている。選挙に基づきカルザイ政権が樹立されていることを前提として、国連安保理は、同国の治安維持能力の強化を含め、国連としての新たな「措置」と国際的な支援、協力の枠組みを検討すべき時期であろう。
このような考え方を背景として、次の通り新テロ対策特措法の「条件付」採択と、より積極的な国際貢献のための新たな選択肢を提案したい。
（1）新テロ対策法案を再延長しないことを条件として承認することとするが、補給計画を削減すると共に、6カ月毎に実施状況を国会に報告する。
インド洋における日本の補給活動は、上述の通り、国際的な協調行動の一環と見ることが出来る。ブッシュ大統領など米国の要路のみならず、メルケル独首相やハワード豪首相などよりも、日本の活動を評価し、給油継続の要請がなされている。また、米国については、ブッシュ共和党政権のみならず、民主党が多数を握る下院において、イラク、アフガニスタンにおける「テロとの戦争」に対する日本の支援に謝意を表明する決議が採択されており、政権内外から一定の評価がなされている。
このような状況の中で直ちに活動を停止することは、どの政権であれ、日本政府の国際的信用を傷付けるだけでなく、国連等による次の「措置」を検討する機会も与えないこととなり、国際テロ撲滅への圧力を低下させる恐れがある。他方、アフガンに対する活動は6年余になり、また、同国には選挙に基づく政権が樹立されており、従来の活動の恒常化には弊害が予想されるので、1年を限度として補給活動を認め、補給量・頻度の削減を行う。
（2）その上で、国連安保理が新たな「措置」を検討するよう、政府より米国他関係諸国及び国連安保理に要請する。
具体的には、参加国のイニシアテイヴと責任において実施されている現在のインド洋における多国籍活動の枠組みに代えて、何らかの形で国連の「指揮統制（Command & Control）」の下での海上阻止行動の枠組みとすることを検討すると共に、アフガン領内で実施されている国際治安支援部隊（ISAF）についても、指揮権をNATOから、何らかの形で国連の枠組みに移すことを検討するよう要請する。
ISAFへの自衛隊の派遣については、与党内で反対論が強い一方、民主党の小沢代表は、ISAFは国連安保理の決議に基づく国際治安支援部隊であり、派遣の可能性にも言及している。しかし、国連は、憲章第7章に基づく軍事的措置について、加盟各国よりの兵力、援助等の提供について安保理と「特別協定」を締結することし、各自の「憲法上の手続きに従って批准する」ことを求めており（43条）、各国の憲法の範囲内での貢献を前提としている。従って、現状におけるISAFへの自衛隊派遣は、「国連の枠組み」はあるが不十分であり、「国権の発動としての武力の行使や威嚇」を禁止している日本国憲法に反するものと言えよう。
因みに、アフガニスタンにおける国際治安支援部隊（ISAF）は、01年12月に安保理決議（1386号）基づき設立され、6ヶ月ごとに更新されている。現在、米国を含む北大西洋条約機構（NATO ）諸国等37カ国で構成され、首都カブール及び周辺地域において治安維持活動を行っているが、26カ国が同盟関係にあるNATO諸国であることもあり、指揮系統はNATOが担っている（当初は参加国輪番制）。従って、参加部隊の「指揮統制」は、基本的にNATOと参加各国に委ねられており、日本は、憲法上の制約から自衛隊は派遣していない。また、ISAFが地方展開するようになってから、地方復興チーム（PRT）が設置され（安保理決議1510号）、地方における国際援助活動の実施のための治安環境の改善などを目的とした小規模の部隊が展開され、米英等27カ国が参加しているが、武力衝突が起こった場合の対応は参加部隊に委ねられることから、同様の理由で日本は派遣していない。アフガニスタンでは、「ブーツを大地に（Boots on the Ground）」とは行かなかったのである。
しかし、国際治安支援部隊（ISAF）やその他の国際平和維持活動が、国連安保理において、国連の「指揮統制（Command & Control ）」の下で各国から派遣される部隊が編成、展開されることになれば、日本が自衛隊を派遣しても、国連の「指揮統制」に従い、日本の「国権の発動としての武力の行使や威嚇」を伴う海外派遣とはならないので、参加は可能となる。もっとも、国連の「指揮統制」の下に服することになるので、派遣される要員は、国連指揮下の部隊への派遣の形となるので、参加を希望する要員の事前登録など、体制整備に向けての準備が必要であろう。
なお、国連憲章は、安保理の下に軍事参謀委員会を設置し（憲章第46、47条）、国連の「指揮」に服する正規の「国連軍」の編成を予定しているが（43条）、米国等が軍隊の「指揮統制」を自国の主権のもとに保持することを望んでおり、これまで一度も組織されていない。東西冷戦も終わり、地域的な紛争や部族対立、そして国家ではない国際テロ・グループとの戦いなどが中心となっているので、常設の「国連軍」の編成も検討されて良い時期であろう。また、常設の「国連軍」の創設が直ちには困難としても、国際テロ撲滅のためのアフガニスタンのケースなど、世界が共有する目的達成のため、個々のケース毎に一定期間「国連治安支援部隊」（仮称）を創設することを検討すべきであろう。日本としても、憲法改正問題はそれとして検討するとして、「国連軍」は困難としても、それに類似する国連の「指揮」の下での平和維持部隊の編成を検討するよう要請するなど、実質的な国連機能の強化、改革にもっと努力すると共に、実現した際の参加に向けた環境作りや法令の整備などの検討に着手すべきであろう。
（3）アフガン領内での国際治安支援部隊（ISAF）は、治安維持の他、復興ニーズの調査支援や人道支援なども任務としている。日本としては、憲法上の制約から、国連の指揮の下での支援部隊が創設されるまでは自衛隊を派遣することは困難であろうが、ISAF等への食料、水、衣料品等の物資を提供することは可能であろう。また、首都カブールにおいて、良質の医薬品等が不足していると言われており、アフガニスタン政府に対する医薬品や食料などの物資を支援することは十分可能である。その際、自衛隊機による空輸なども検討する。
また、アフガニスタン政府が実施上の責任を持ち、一定の安全措置を講じる場合には、日本としても、実施機関の指導のための要員（自衛隊要員を含む）の派遣や政府の統治能力などの向上のための研修生・学生の受け入れ、第三国での研修支援など、協力し得る分野は多い。警察や場合により治安部隊の治安維持能力の向上についても、「国連の枠内での活動」であれば、研修や資器材供与を中心とした支援方法を検討すべきであろう。
従来、日本の政府開発援助（ODA）においては、軍事物資や軍事目的への転用が可能な汎用品を含め軍隊や警察等への支援は行なわないこととされているが、国連の枠組みの下での国際的な治安支援活動への物資の提供等については、国連からも各国の支援が期待されており、憲法上の制約はないので、新たな国際貢献のあり方として実施することを検討すべき時期にあろう。武器禁輸3原則との関係もあろうが、国連の枠組みの下での活動については物資提供等を可能にすべきであろう。
（4）要すれば、新法承認に伴い、与野党協議の上、国連安保理による「新たな措置」の検討を求めることなどを内容とする国会決議を採択するのも一案であろう。
― インド洋での海上自衛隊の給油・給水活動問題 －
“Japan’s International Contribution to Anti-Terrorism Activities under Question”
2007年12月4日
12月4日、福田政権の今臨時国会での最大の懸案である「新テロ対策特別措置法案」が参議院での審議が開始された。新法おいては、アフガニスタンにおける国際テロ勢力に対する抑止活動を支援することを目的とし、インド洋において「海上阻止行動」を行なっている米、英、パキスタンなどの艦船に対し、自衛隊により補給活動（給油・給水）を行うことに限定すると共に、1年間の期限を付す一方、活動対象地域を法律に定めることなど、活動内容を明確にすることにより国会の承認、報告は規定していない。
同法案は、10月17日に閣議決定された後、衆議院において採択されたものの、守屋前防衛事務次官の過剰接待、便宜供与問題が予想外の広がりを見せ始めているが、日本ミライズの宮崎代表（山田洋行前専務）の逮捕に続き、守屋前防衛事務次官が逮捕されたことにより、この問題は司直の手に委ねられることになる。しかし、防衛省（庁）の事務方のトップの長年に亘る防衛関連業者との不明朗な関係である上、各種の談合問題等により防衛施設庁が「解体的出直し」を行ったたばかりでの不祥事であるので、防衛省予算の積算、執行両面での信頼性が問われる結果となっているので、参議院での審議でもこの問題は避けて通れないであろう。
同時に、インド洋における自衛隊による給油・給水活動は、「対テロ戦争」を行わざるを得なくなった米国との関係のみでなく、国連始め国際社会が脅威と認識している国際テロ撲滅のための国際貢献の問題であるので、これはこれとして日本の対応を決める必要があろう。しかし、当然のことながら、自衛隊が関与する国際貢献は憲法の範囲内で行われるべきであるので、その点について国民の理解が得られる形で行われることが不可欠だ。
１． 消えない国際貢献か、集団的自衛権の制限的行使かの争点
最大の争点は、これが国際貢献か、日米同盟に立脚する集団的自衛権の制限的な行使かという点だ。
（1）米国の「テロとの戦争」と多国籍の協調行動
2001年の同時多発テロは、米国独立後、本土への外国人勢力による最初の組織的攻撃であり、また、その残忍性と死者3千名余の被害の大きさから、米国民に比類の無い衝撃を与えただけでなく、被害者を出した日本を含め、世界を震撼させた。ブッシュ政権は、「テロとの戦争(War on Terror)」を宣言すると共に、国際テロ撲滅のための各国の支持を要請した。英国など多くの同盟諸国は直ちに支持を表明した。こうして進められることになった「不朽の自由作戦（Operation Enduring Freedom）」と呼称されているアフガニスタンなどでのテロ撲滅作戦は、基本的には米国の国防行動として開始されたが、国際テロ撲滅という世界共通の目的から英、仏、独、パキスタンなどの友邦国の参加・支援を求め、これら諸国の艦船で構成される多国籍海軍合同任務部隊（CTF150）が創設されており、国際協調の枠組みを作っている。
期限切れとなったテロ特措法の下での日本の補給・輸送活動は、海上自衛隊の艦船（補給艦、護衛艦）により行われ、2001年12月より08年10月29日までに、艦艇用給油合計で794回、約49万キロリットル（2百数十億円相当）を行っている。米国艦船を中心として、英、仏、独、パキスタンなど11カ国の艦船に補給を実施している。
新法においては、このような補給活動を引き継ぐことになるが、アフガニスタンへの攻撃直後の集中的な攻撃期間は兎も角として、6年近く経過した現在も当時と同レベルの補給活動が必要かなど、補給量・頻度を含め検討する必要があろう。
（2）国連の枠組みの不十分性
国連安全保障理事会は、01年9月12日、9.11テロ攻撃を「国際の平和と安全への脅威」と認め非難し、（１）取締りの強化や資金洗浄の監視などに関する過去の決議を引用しつつ、国際社会は「国際テロの抑止と防止に努力」すると共に、（２）９．１１のテロ攻撃などに対応し、安保理の責任に従い「あらゆる措置を取る用意がある」旨の決議（1368号）を異例の速さで採択した。
また、07年9月19日、国連安保理は、アフガニスタン領内で行われている国際治安支援部隊（ISAF）の活動の延長に際し、前文ではあるが、ISAFの活動と共に、「海上阻止行動（maritime interjection component）を含む「不朽の自由作戦（OEF）」への多くの諸国の貢献を評価し」との一文を盛り込んだ決議（1776号）を採択した。
国連安保理は、国際テロに対する脅威認識を明確にし、「国際テロの抑止と防止に努力」を促すと共に、付随的ではあるが、「海上阻止行動」についても参加各国の貢献を評価しており、インド洋での補給活動は、国連の一連の決議に沿う活動と言えよう。
しかし、国連安保理での決議（1368号）は、具体的な措置については、国際社会に取締りの強化や金融洗浄（マネー・ロンダーリング）への防止など、非軍事的な「テロ行為を防止し抑止するための努力」を求めているのみである。同決議は、その他、「あらゆる措置」を検討するとしているが、その他の「措置」については、アフガン領内における国際治安支援部隊（ISAF）の創設のみであり、インド洋の行動については何も決定していない。従って、「不朽の自由作戦（OEF）」の下でのインド洋での活動は、安保理の容認する国際協調活動とは言えるが、米国を中心とする参加各国の国家としての行動であり、「国連の枠組みでの活動」とは言えない。
9月19日に採択された国連安保理決議（1776号）には、日本の働き掛けなどで「各国の海上阻止行動を評価し」との一文が盛り込まれている。しかし、この決議は、あくまでも日本が参加していないアフガン領内で行われている国際治安支援部隊の活動の延長に関する決議であり、インド洋での「海上阻止行動」については前文での評価に止まっている。その上、ロシアはこの決議に「棄権」し、投票理由説明で、インド洋における海上活動は、「国連の枠外で行われている活動」あり、実施国の「国内事情優先」の文言挿入であるとし、また、中国も、賛成投票はしたが、このようなことは繰り返されるべきではないとの苦言を呈するなど、安保理内での「海上阻止行動」への評価は必ずしも一致していない。
もっとも「海上阻止行動」と言っても、安保理により海上封鎖などの措置は取られておらず、公海上等での合同部隊によるいわば任意の「阻止行動」であるので、その実効性等については制約があろう。
他方、アフガン国内で実施されている国際治安支援部隊（ISAF）は、01年12月20日に採択された国連安保理（1386号）に基づき、6ヶ月間の期限で創設され、その後更新されている。主たる任務は、「アフガニスタン（暫定）行政機構がカブール内及びその周辺の治安を維持することを援助し、アフガニスタン（暫定）行政機構及び国連要員が安全な環境の中で活動できるようにすること」とされ、米国を含むNATO諸国、EU諸国他37カ国が参加している。指揮権は、当初、英、トルコなど、6ヶ月毎に参加国間で持ち回られていたが、負担が大きいことから、03年8月より、NATOが全体の指揮を行なっており、小数のその他参加国を加え、合同本部を形成している。日本は、憲法上の制約から、ISAFには自衛隊要員を派遣していない。
従って、インド洋での艦船活動は、国連の枠組みでの行動ではないが、国際テロという国際的な脅威に基づく多国籍の対テロ協調行動であり、日本がISAFを含め、国際テロ撲滅に向けての国際努力に何らの貢献もしないというわけにもいかず、給油、給水などの補給活動程度の国際貢献は実施すべきであろう。
２、不十分な情報開示と説明責任
インド洋において海上阻止行動を実施している多国籍海軍合同任務部隊（CTF150）の担当海域は、インド洋のみならず、アデン・オマーン湾岸、アラビア海、紅海に及ぶものである。多国籍海軍の指揮は、これまで仏、蘭、独、及びパキスタンが取っている。この多国籍海軍合同任務部隊の中核となっている米国の艦船は、基本的には第5艦隊（5th Fleet）/米海軍中央司令部に属し、インド洋から、アラビア海、湾岸、紅海、東アフリカまでをカバーし、アフガニスタンのテロ撲滅を目的とする「不朽の自由作戦（OEF）」と共に、 イラク侵攻に伴う「イラクの自由作戦（OIF）」の遂行を中核的な任務としている。なお、「不朽の自由作戦（OEF）」自体も、「テロとの戦争」の一環として、アフガニスタンだけではなく、フィリピン、アフリカの角（ソマリア半島）、サハラ地域などでも展開されている。
従って、米国の第5艦隊にせよ、多国籍合同任務部隊（CTF150）を構成する各国艦船にせよ、これらの艦船が給油を受ければ、インド洋海域のみならず、イラク沿岸の湾岸、アラビア海域に任務として行くことは十分考えられる。米国防総省当局は、「日本の補給艦から給油を受けている参加国は、アフガニスタンでの不朽の自由作戦（OEF）を支援するために燃料を使うとの合意の下に活動している」と述べ、イラクへの転用説を否定した旨報道されている。しかし、航行は連続するものであり、日本からの給油をインド洋のみですべて使い果たすとも考え難く、現実問題としては微妙だ。第5艦隊の司令部は、ペルシャ湾のバハレーンにある。
余り細かい制約を課すと任務遂行に支障を来たし兼ねないので、ある程度の柔軟性を持たせるとしても、給油を受けた後、どのような任務を行ったかなどは、政府、防衛当局としては掌握して置くべきであり、また、作戦遂行に支障の無い範囲で公表されるべきであろう。そうでなければ、国民も効果を評価しようがない。
また、第5艦隊の任務海域に、原子力空母エンタープライズなどの空母艦隊が加わり、艦載機によりアフガニスタン山麓等への爆撃などを実施し、「不朽の自由作戦」他に加わっている。海上自衛隊によるインド洋における米国艦船等に対する給油、補給活動は、原子力空母エンタープライズからのアフガン攻撃には直接関係はないが、米国艦船と共に国旗を掲げて行動し、「不朽の自由作戦」の下で米国等の多国籍合同任務部隊（CTF150）を支援するものであるので、「海上阻止行動」とは言え、長期化すると日本の支援活動が、米国空母よりのアフガン攻撃を含め、米国が遂行する「不朽の自由作戦」と一体化して映ることは避けられない。「海上阻止行動」は、米国空母のこの海域での円滑な行動を確保するための活動でもあろう。 政府としては、国民に対し、このような危険を伴う活動であることを十分説明した上で、国際的な脅威になっている国際テロの撲滅のための国際貢献の継続への理解を求めることが大切であろう。軍事情報の機密性は理解できるが、二百数十億円と出動・運搬に要する予算が使用されている以上、軍事活動に支障の無い範囲で、活動の概要や効果が国民に知らされるべきであろう。
民主党が、給油活動は、国連の枠組みでの活動ではなく、米国との「集団的自衛権の行使」であるとしている。しかし、実体は、国連も国際的な脅威として認めている国際テロの撲滅のための「多国間の枠組み」の下での支援であり、武力の行使や威嚇を伴わない支援である。だが、国連安保理が「海上阻止行動」に対し何らの「措置」や枠組みを講じることなく、このような米国の対外的軍事・国防活動への日本の「支援・貢献」が恒久化・半恒久化することになれば、後方支援という制限的なものではあるが、「集団的自衛権の行使」との線引きが難しくなるであろう。
与党系、保守系識者の中にも、インド洋での自衛隊の給油活動が日本のタンカーの海路の安全を確保しているなどとして、国益としている。それを否定はしない。しかし、日本の貢献は、200～300億円の小額であり、米国内でも「政治的意義」しかなく、実質的な貢献からは不十分とする見方もある。確かに、ブッシュ政権は、2008会計年度（07年10月～08年9月）のイラク、アフガニスタンでの軍事費として423億ドル（約4兆8千億円）を議会に追加提案しており、200～300億円強程度の日本の給油支援は、軍事的には極く小さな額でしかない。また、インド洋での米国艦船等の活動は、タンカーの安全確保などは副次的な効果でしかなく、「テロとの戦争」の一環としての軍事行動であり、これを曖昧にしてはならない。
いづれにしても、国民の税金を使うだけではなく、一定の危険を強いる国家の行為であるので、適切且つ速やかな情報公開と国民への実態の説明が不可欠である。「軍事機密」を理由として適正な情報開示が行なわれなくなると、文民統制（シビリアン・コントロール）が実質的に困難となり、思わぬ方向に向かう恐れがある。少なくても、国会においては、外務委や防衛委などにおいて与野党双方が適切な判断が出来るよう、防衛当局より正確な情報が提供されるべきであろう。軍事機密や国家安全保障上の秘密事項に属するものについては、必要に応じて秘密会としてでも説明されるべきであろう。それがあって初めて防衛活動の文民統制（シビリアン・コントロール）が確立出来る。シビリアン・コントロールとは、背広組（防衛省事務系統）が制服組（自衛官）をコントロールするという狭い概念ではない。戦前は、国民は「国家」のためにあり、国家の安全等に関しては「知らさず、知らしめず」ということが許されたのであろうが、民主主義の下では、「国家」は国民のためにあるべきであり、行政各部は国会はもとより、国民に対し情報を開示し、正しく説明する義務がある。現在、公的年金の納付記録漏れ、年金横領問題や薬害C型肝炎被害者放置問題等が表面化しているが、適正な情報開示の不備・欠陥がその一因と言えよう。防衛、軍事の分野は、国民の安全に直接関係するだけに、情報のブラックアウトはより深刻な結果をもたらす恐れがある。
３、 より積極的な国際貢献に向けての新たな選択肢を提案する
アフガニスタンにおける国際テロ制圧活動は、米国の「テロとの戦争」の一環として「不朽の自由作戦(OEF)」の作戦名で開始されたものであり、これに友邦国が加わった多国籍の枠組みの活動であるが、基本的には米国始め参加各国の主権国としての行動である。無論、国連は、各国の自衛活動を妨げるものではない。
他方、国連安保理もこのようなテロ活動を「国際の平和と安全への脅威」との認識を明らかにし、取締りの強化などの防止措置等を世界に求めており、各国はテロの撲滅に向けての協調、貢献を求められている。また、アフガン領内については、「国際治安支援部隊（ISAF）」が編成されている。従って、安保理は、インド洋における軍事行動や軍事的措置を求めているわけではないが、インド洋における艦船行動を含め、現在のアフガンに対する行動はテロ制圧を目的とした国際的な協調行動と言って良いのであろう。
問題は、インド洋における活動を含め、テロ掃討活動を既に6年間継続し、また、アフガンのタリバン勢力を政権の座から降ろし、暫定政権を経て、2004年10月の大統領選挙の結果カルザイ大統領の下に新政権が樹立されてから3年余になるにも拘わらず、従来のインド洋での海上行動を継続すべきか否かである。01年9月の安保理決議（1368号）において、「あらゆる措置を取る用意がある」とされているにも拘わらず、その後、インド洋における「海上阻止行動」については、上述したアフガン領内での国際治安支援部隊の継続決議の前文で言及されているものの、何らの「措置」も取られていない。一方、アフガニスタンにおいてはタリバン勢力が山岳地帯などで一定の勢力を維持し、また、イスラム過激派アル・カイーダ・グループはアフガンやパキスタン領内だけでなく、イラクや英国その他の国においてネットワークを拡大していると見られている。選挙に基づきカルザイ政権が樹立されていることを前提として、国連安保理は、同国の治安維持能力の強化を含め、国連としての新たな「措置」と国際的な支援、協力の枠組みを検討すべき時期であろう。
このような考え方を背景として、次の通り新テロ対策特措法の「条件付」採択と、より積極的な国際貢献のための新たな選択肢を提案したい。
（1）新テロ対策法案を再延長しないことを条件として承認することとするが、補給計画を削減すると共に、6カ月毎に実施状況を国会に報告する。
インド洋における日本の補給活動は、上述の通り、国際的な協調行動の一環と見ることが出来る。ブッシュ大統領など米国の要路のみならず、メルケル独首相やハワード豪首相などよりも、日本の活動を評価し、給油継続の要請がなされている。また、米国については、ブッシュ共和党政権のみならず、民主党が多数を握る下院において、イラク、アフガニスタンにおける「テロとの戦争」に対する日本の支援に謝意を表明する決議が採択されており、政権内外から一定の評価がなされている。
このような状況の中で直ちに活動を停止することは、どの政権であれ、日本政府の国際的信用を傷付けるだけでなく、国連等による次の「措置」を検討する機会も与えないこととなり、国際テロ撲滅への圧力を低下させる恐れがある。他方、アフガンに対する活動は6年余になり、また、同国には選挙に基づく政権が樹立されており、従来の活動の恒常化には弊害が予想されるので、1年を限度として補給活動を認め、補給量・頻度の削減を行う。
（2）その上で、国連安保理が新たな「措置」を検討するよう、政府より米国他関係諸国及び国連安保理に要請する。
具体的には、参加国のイニシアテイヴと責任において実施されている現在のインド洋における多国籍活動の枠組みに代えて、何らかの形で国連の「指揮統制（Command & Control）」の下での海上阻止行動の枠組みとすることを検討すると共に、アフガン領内で実施されている国際治安支援部隊（ISAF）についても、指揮権をNATOから、何らかの形で国連の枠組みに移すことを検討するよう要請する。
ISAFへの自衛隊の派遣については、与党内で反対論が強い一方、民主党の小沢代表は、ISAFは国連安保理の決議に基づく国際治安支援部隊であり、派遣の可能性にも言及している。しかし、国連は、憲章第7章に基づく軍事的措置について、加盟各国よりの兵力、援助等の提供について安保理と「特別協定」を締結することし、各自の「憲法上の手続きに従って批准する」ことを求めており（43条）、各国の憲法の範囲内での貢献を前提としている。従って、現状におけるISAFへの自衛隊派遣は、「国連の枠組み」はあるが不十分であり、「国権の発動としての武力の行使や威嚇」を禁止している日本国憲法に反するものと言えよう。
因みに、アフガニスタンにおける国際治安支援部隊（ISAF）は、01年12月に安保理決議（1386号）基づき設立され、6ヶ月ごとに更新されている。現在、米国を含む北大西洋条約機構（NATO ）諸国等37カ国で構成され、首都カブール及び周辺地域において治安維持活動を行っているが、26カ国が同盟関係にあるNATO諸国であることもあり、指揮系統はNATOが担っている（当初は参加国輪番制）。従って、参加部隊の「指揮統制」は、基本的にNATOと参加各国に委ねられており、日本は、憲法上の制約から自衛隊は派遣していない。また、ISAFが地方展開するようになってから、地方復興チーム（PRT）が設置され（安保理決議1510号）、地方における国際援助活動の実施のための治安環境の改善などを目的とした小規模の部隊が展開され、米英等27カ国が参加しているが、武力衝突が起こった場合の対応は参加部隊に委ねられることから、同様の理由で日本は派遣していない。アフガニスタンでは、「ブーツを大地に（Boots on the Ground）」とは行かなかったのである。
しかし、国際治安支援部隊（ISAF）やその他の国際平和維持活動が、国連安保理において、国連の「指揮統制（Command & Control ）」の下で各国から派遣される部隊が編成、展開されることになれば、日本が自衛隊を派遣しても、国連の「指揮統制」に従い、日本の「国権の発動としての武力の行使や威嚇」を伴う海外派遣とはならないので、参加は可能となる。もっとも、国連の「指揮統制」の下に服することになるので、派遣される要員は、国連指揮下の部隊への派遣の形となるので、参加を希望する要員の事前登録など、体制整備に向けての準備が必要であろう。
なお、国連憲章は、安保理の下に軍事参謀委員会を設置し（憲章第46、47条）、国連の「指揮」に服する正規の「国連軍」の編成を予定しているが（43条）、米国等が軍隊の「指揮統制」を自国の主権のもとに保持することを望んでおり、これまで一度も組織されていない。東西冷戦も終わり、地域的な紛争や部族対立、そして国家ではない国際テロ・グループとの戦いなどが中心となっているので、常設の「国連軍」の編成も検討されて良い時期であろう。また、常設の「国連軍」の創設が直ちには困難としても、国際テロ撲滅のためのアフガニスタンのケースなど、世界が共有する目的達成のため、個々のケース毎に一定期間「国連治安支援部隊」（仮称）を創設することを検討すべきであろう。日本としても、憲法改正問題はそれとして検討するとして、「国連軍」は困難としても、それに類似する国連の「指揮」の下での平和維持部隊の編成を検討するよう要請するなど、実質的な国連機能の強化、改革にもっと努力すると共に、実現した際の参加に向けた環境作りや法令の整備などの検討に着手すべきであろう。
（3）アフガン領内での国際治安支援部隊（ISAF）は、治安維持の他、復興ニーズの調査支援や人道支援なども任務としている。日本としては、憲法上の制約から、国連の指揮の下での支援部隊が創設されるまでは自衛隊を派遣することは困難であろうが、ISAF等への食料、水、衣料品等の物資を提供することは可能であろう。また、首都カブールにおいて、良質の医薬品等が不足していると言われており、アフガニスタン政府に対する医薬品や食料などの物資を支援することは十分可能である。その際、自衛隊機による空輸なども検討する。
また、アフガニスタン政府が実施上の責任を持ち、一定の安全措置を講じる場合には、日本としても、実施機関の指導のための要員（自衛隊要員を含む）の派遣や政府の統治能力などの向上のための研修生・学生の受け入れ、第三国での研修支援など、協力し得る分野は多い。警察や場合により治安部隊の治安維持能力の向上についても、「国連の枠内での活動」であれば、研修や資器材供与を中心とした支援方法を検討すべきであろう。
従来、日本の政府開発援助（ODA）においては、軍事物資や軍事目的への転用が可能な汎用品を含め軍隊や警察等への支援は行なわないこととされているが、国連の枠組みの下での国際的な治安支援活動への物資の提供等については、国連からも各国の支援が期待されており、憲法上の制約はないので、新たな国際貢献のあり方として実施することを検討すべき時期にあろう。武器禁輸3原則との関係もあろうが、国連の枠組みの下での活動については物資提供等を可能にすべきであろう。
（4）要すれば、新法承認に伴い、与野党協議の上、国連安保理による「新たな措置」の検討を求めることなどを内容とする国会決議を採択するのも一案であろう。
