脅威増す中国への対処法と、自民党案で足りないこと
新「防衛計画の大綱」策定に望む
2013.06.04（火）
織田 邦男
5月30日、自民党は新「防衛計画の大綱」（防衛大綱）策定に係る提言をまとめた。政府は今年1月の閣議で、日本の防衛力整備や運用のあり方を示す防衛大綱の見直しと、中期防衛力整備計画（中期防、2011～15年度）の廃止を決めている。
現防衛大綱(22大綱）は民主党政権下、平成22年に策定されたものであり、わずか3年で見直されることになる。これまで防衛大綱は4回策定されたが、最も短期間で見直された16大綱でも6年間使用された。
★環境に適応する者のみが生き残る
防衛大綱は国家の安全保障戦略、防衛戦略の一部を含み、10年程度を念頭においた防衛力のあり方の指針、運用・整備の基本を示すものである。国家の安全保障戦略や外交戦略は政権が代わるたびに、コロコロ変わるものであってはならない。
他方、安全保障環境に急激な変化があった場合、これに適切に対応できるよう、防衛力のあり方を機動的に見直すことも重要である。ダーウインは進化論で「強い者」が生き残るのではなく「環境に適応する者」のみが生き残るという「適者生存」を説いた。
旧陸軍の白兵突撃主義、旧海軍の大艦巨砲主義、海外にあってはフランスのマジノラインなど、環境の変化に目を閉ざし、惨めな結果を招いた歴史は枚挙にいとまがない。今回の見直しは、近年の安全保障環境の激変に適応できる「適者生存」を目指さねばならない。
大綱策定以降、日本を取り巻く安全保障環境は激変した。22大綱策定1年後の2011年暮れに北朝鮮の指導者金正日が死去。北朝鮮は新たな独裁者となった金正恩体制の下、昨年12月、人工衛星と称する弾道ミサイルを発射し、今年2月には3回目の核実験を実施した。
急速な経済成長と、二十数年にわたる驚異的な軍拡によって自信をつけた中国は、南シナ海、東シナ海で挑戦的活動を活発化させている。特に昨年9月の尖閣国有化以降、尖閣諸島周辺での挑発的行動や傍若無人化は勢いを増す一方である。
中国は「力が国境を決める」という華夷秩序的な考え方を有している。チベット、新疆ウイグル自治区への侵略の歴史や南シナ海での「ナイン・ダッシュ・ライン」（U字状に広がる境界線内すべてに中国の権益が及ぶと主張するライン）を見ればよく分かる。
5月には中国共産党機関紙人民日報が「沖縄の帰属は未解決」とし「中国に領有権がある」と示唆するような記事を載せた。米政府が即座に日本の主権を認めたためか、環球時報では「琉球国復活に向けた勢力育成」とトーンダウンさせた。
だが「20～30年を経て中国の実力が強大になれば幻想ではない」とも記述しており、「力が領有権を決める」といった華夷秩序的考え方を自ら暴露している。
一方、日本の頼みの綱、同盟国である米国は、昨年1月国防戦略指針を公表し、アジア太平洋地域を重視（“pivot to Asia”“rebalance”）することを明確にしたものの、厳しい財政事情を抱え、国力の衰退傾向は否定できない。
今後10年間、1兆2000億ドルの歳出が強制的に削減されることになったが、その半分が国防費であり、台頭する中国とのパワーバランスが急激に悪化する可能性も出てきた。チャック・ヘーゲル国防長官も「最も懸念しているのは、歳出削減により、軍の即応能力に影響が出ることだ」と語っている。
日本国内にあっては、22大綱策定後、未曾有の災害、東日本大震災が発生した。自衛隊は10万人というかつてない大動員を実施してこれに当たったが、統合機能発揮など多くの要改善点が浮き彫りになった。
★日本の死生存亡がかかる新防衛大綱
またアルジェリアの天然ガス精製プラントで働く日本人10人が殺害されるなど、諸外国にて活動する日本人の安全確保、国家としての危機対処能力向上の必要性が認識されている。
新防衛大綱に期待すべき課題は多い。だが、今回の見直しにおける最優先課題は「台頭する中国にどう対峙するか」であることは明らかだろう。まさに日本の死生存亡がかかっている。
「力の信奉者」中国といかに対峙するか。戦争して叩き潰すわけにはいかない。さりとて経済がこれだけグローバル化した現在、冷戦時、ソ連に実施したような「封じ込め」戦略を採るわけにもいかない。だとしたら中国が国際社会の規範を守り、責任ある利害関係者となるように誘導する「関与政策」しか採るべき道はない。
関与政策が成功するには2つ条件がある。まずは関与する側が中国に力で圧倒されないこと。そして2つ目はヘッジ戦略が採れることである。
つまり関与政策には30～50年という長期間を要する。その間、状況がどう転んでも対応が可能であり、事態の悪化、拡大を抑止できることが求められる。尖閣諸島での日中緊張状態は、今後の関与政策の試金石と言ってもいい。
関与する側が中国に圧倒されないためには、中国の軍備増強に対応し、力の均衡を大きく崩さない努力が欠かせない。その際の最大の懸念は米国の衰退である。
今後、強制削減が続けば急激なパワーバランス悪化の可能性が出てくる。このためには民主主義など価値観を同じくする諸外国が連携してこれを補うしかない。日米豪韓が結束し、東南アジア諸国、そしてインド、ロシアとも連携を計り、バランスの維持に努めることだ。
日本はこれまでのように「米国まかせ」というわけにはいかない。対中戦略で最も影響を受けるのは日本である。日本に応分の負担、協力、そして何より当事者意識が求められる。
ここ10年間、日本は周辺諸国の軍拡を尻目に、防衛予算削減を続けてきた。防衛力は熱い鉄板上の氷柱のようなものである。放っておけば、下から溶けるがごとく戦力は低下する。10年間の予算削減により、装備品の陳腐化は著しく、戦力の相対的低下は否めない。
装備の戦力化や人の養成（操縦者等）には約10年の歳月がかかる。現在の防衛力は10年前の防衛力整備の成果物である。10年にわたる防衛費削減は、徐々に負の影響が現れてくる。そしてその影響は今後10年にわたって続くことになる。
目立たないが深刻な問題として、防衛産業の弱体化がある。契約額が10年前の6割に削減され、多くの企業が防衛産業から撤退した。旧軍のような軍工廠がない自衛隊では防衛産業の弱体化は戦闘能力低下に直結する。
★注意が必要な防衛産業の弱体化
戦闘で損傷した戦闘機を修復するのは自衛隊ではなく、防衛産業であることは、あまり知られていない。新防衛大綱で改善を指摘すべき課題の1つである。
紙幅の関係上、最優先課題である対中戦略に絞るとして、新防衛大綱ではどういった方向性を示すべきか。まずは厳しい現状をしっかり認識しなければならない。今後10年間、これまでの防衛費削減のツケが顕在化してくるが、同時期に米軍戦力の弱体化が避けられない。
新防衛大綱が直面する最大の問題点は、パワーバランス上、日米の戦力状況が最悪の時期に中国との軋轢のピークを迎えることである。
まずやるべきは諸外国との連携によるオフショアバランスの維持、確保である。米国を中心とする同盟国、日韓豪の軍事的連携の強化、加えて東南アジア諸国、インド、ロシアとの防衛協力や交流の強化は最重要課題である。
各国軍との共同訓練の実施、「秘密情報保護協定（GSOMIA）」や「物品役務相互提供協定（ACSA）」など各種協定の締結、武器輸出を通じた防衛協力なども喫緊の課題である。2番目は防衛力再構築、そして3番目は日米同盟の強化、つまり米国の対中軍事政略であるエアシーバトルとの吻合を図った任務、役割分担である。
新防衛大綱では2番目の防衛力の再構築がメーンテーマになるだろう。今回の防衛力の再構築は将来への備えという中長期的視点と「今ある危機」への対処のダブルトラック的発想が求められる。
先述したが防衛力整備の効果が現れるのは10年の歳月がかかる。だが、これでは「今ある危機」には対応できない。また、これまでの10年間連続防衛費削減のツケを一挙に解消することも財政的に無理だろう。だとすれば「選択と集中」で重点投資するとともに、同時に防衛力向上に即効性ある投資が欠かせない。
対中戦略において「選択と集中」すべき重点分野は、東シナ海上空の制空権、制海権の確保である。特に制空権、つまり航空優勢の獲得は東アジアの安全保障の鍵とも言える。戦略家ジョン・ワーデンは次のように言う。
「すべての作戦に航空優勢の確保は不可欠である。いかなる国家も敵の航空優勢の前に勝利したためしはなく、空を支配する敵に対する攻撃が成功したこともない。また航空優勢を持つ敵に対し、防御が持ちこたえたこともなかった。反対に航空優勢を維持している限り、敗北した国家はない」
第2次大戦におけるナチスドイツの英国本土攻略作戦で鍵となったのはドーバー海峡上空の航空優勢であった。英国は本土防空作戦「バトル・オブ・ブリテン」で航空優勢を維持することに成功し、ヒトラーの野望を挫くことができた。
日本が東シナ海上空の航空優勢を確保し続ける限り、日中間の軍事衝突を抑止することができるだろう。現在のところは東シナ海の航空優勢は我が方に利がある。だが、中国も航空優勢奪還に向け莫大な資源を投入しつつあり、日本が手をこまねいていれば早晩、日中逆転は避けられない。
★即効性があるF15の能力向上改修
制空権に集中投資するにしても、一方で即効性ある施策が求められる。例えば、戦闘機を例に取ると、次期主力戦闘機としてF35導入が始まっているが、この戦力化は最短でも10年後となる。これでは中国との軋轢がピークを迎える時期に間に合わない。だが、現在の主力戦闘機F15の能力向上改修であれば3～5年で戦力化できる。
防衛力整備には中長期的な視点が欠かせないが、「今ある危機」への対応には、現装備品の改修や能力向上といった即効性ある防衛力整備が求められる。今後は、従来通り中長期的観点からF35整備を粛々と行いつつ、「今ある危機」に対応するためにF15の能力向上改修を行うといったダブルトラックが求められるわけだ。
次に日米同盟の強化であるが、衰退しつつあるとはいえ、米国はいまだ強力な軍事力を有しており、対中戦略の要であることには変わりはない。米国防戦略指針で示した、アジア太平洋地域を重視（“pivot to Asia”“rebalance”）に日本は歩調を合わせ、エアシーバトルといった対中軍事戦略を真に実効性あるものにしなければならない。
米国との綿密な調整の下、米国軍事戦略との吻合を図った防衛力整備を実施し、これを支援していくことが肝要である。早急にガイドラインを見直し、日本の適切な役割分担を明確にし、日米同盟の更なる強化を図っていくことが求められる。
最後に、防衛法制の見直しについて述べたい。ダーウインの「適者生存」という観点からすれば、現在の安全保障環境に最も適応していないものは、装備でもなく、人員でもない。それは防衛法制である。
最も即効性があり、しかも金のかからない防衛力強化策である防衛法制の見直しは緊急の課題である。新防衛大綱で明確に位置付け、政府あげて全力で取り組むことが必要だ。
現在の防衛法制は、冷戦時代の遺物と言っていい。「有事、平時」の区分が明確であり、平時から有事へは、3カ月程度のリードタイムがあるとの前提で法体系が成り立っている。
当時の仮想敵ソ連による日本侵攻を仮想した場合、兆候を察知してから、実際の侵攻まで3カ月のリードタイムが想定されていた。その期間に自衛権発動の法的根拠となる「防衛出動」の国会承認を取り付ければいいとしていた。
冷戦後、安全保障環境は激変した。冷戦時の様な「有事、平時」という明確な境界が消滅し、「治安」なのか「防衛」なのか、あるいは「犯罪」なのか「侵略」なのか明確でなくなった。「前線」「後方」の区別もつかない。
しかも、何時、どこで、どういう事態が起こるか予測困難であるといったファジーでグレーな時代となった。尖閣諸島周辺における現在の緊張状態も、平時とも有事とも言えない、言わば「有事に近い平時」であろう。
こういう環境下での安全保障の要諦は、まずは危機を発生させないことであり、もし不幸にも危機が発生したら、それ以上悪化、拡大させないこと。そして短時間で既成事実を作らせないことである。
★欠陥だらけの現行法制
このためには、危機が発生したら間髪を入れず適切な対応を取ることが求められる。自衛隊にはこの能力は十分にある。だが、現行法制が自衛隊の対応を困難にしているのが現実だ。
仮に尖閣諸島周辺で海上保安庁の巡視船が中国海軍艦艇から攻撃を受けたとしよう。反撃しなければ、「力の信奉者」中国は弱みに付け込み、さらなる海保巡視船への攻撃を招くだろう。そうなれば尖閣周辺の海保の実効支配は消滅する。1988年、中国海軍がベトナム海軍を攻撃してスプラトリー諸島（南沙諸島）の領有権を奪ったパターンである。
中国海軍の攻撃には、海自護衛艦で対処しなければ海保巡視船を防護することはできない。海自護衛艦の能力からすれば十分可能である。だが現行法制度では海自護衛艦は海保巡視船を防護することはできない。
海保巡視船を武力によって守ることは、個別的自衛権の行使にあたる。だが、個別的自衛権を行使するには「防衛出動」が下令されていなければならない。「防衛出動」が下令されていない平時であれば、自衛権は発動できず海保巡視船を守ることはできない。
隊法82条「海上における警備行動」で防護可能と主張する識者もいるが、これも誤りである。「海上警備行動」は過去2回発動された例がある。ただ、今の政治の仕組みでは、攻撃前の絶好のタイミングで「海上警備行動」が発令されることを期待することは難しい。
百歩譲って、絶妙のタイミングで政府が決断し、「海上警備行動」を発令したとしても、「海上警備行動」では、許容されるのは警察権の行使である。自衛権の行使ではないため、巡視船が攻撃される前に攻撃を防ぐ防衛行動は取れないし、巡視船が沈められてしまった後であれば撃退することは過剰防衛になる。
では航空自衛隊は、空から海保巡視船を守れるのか。能力は十分ある。だが平時の根拠法令がないため空自も身動きが取れない。自衛隊は諸外国の軍と違って、平時には法律で定められた行動以外は禁止されている。いわゆるポジティブリスト方式を採用しているからだ。
現行法制では「防衛出動」が下令されない限り、個別的自衛権の行使はできない。「防衛出動」は国会承認が必要であり手続きにも時間がかかる。また「防衛出動」は対外的には「宣戦布告」との誤ったメッセージと与える可能性が強いという別な問題点もある。
あわてて政府が「防衛出動」の手続きを始めたとしよう。国際社会は日本が1隻の海保巡視艇が撃沈されたのを口実に、中国に戦争を仕掛けようとしていると見るかもしれない。中国は当然、「悪いのは日本」と「世論戦」に打って出るだろう。米国民がそう理解すれば、日米同盟が発動されないことだって十分あり得る。まさに悪夢である。
実際問題として、海保巡視船1隻の被害では政府も「防衛出動」下令を躊躇するに違いない。結果として海自護衛艦がそこにいても個別的自衛権を行使できず、巡視船を見殺しにすることになる。現行法制では「防衛出動」へのハードルが高すぎ、結果的に自衛権さえ行使できなくなっている。これでは独立国とは言えまい。
筆者は、海保が中国海軍艦艇に攻撃されたら、いつでも直ちに武力を行使し反撃すべしと主張しているわけではない。最高指揮官である総理大臣が総合的に判断して、反撃すべしと判断しても、法制上それができない。つまり為政者の採るべきオプションが、現行法制によって大きく制限されている。それは独立国家として異常な状態だと主張しているのだ。
★個別自衛権が行使できない矛盾の解消を
安倍晋三内閣はこのほど、集団的自衛権容認に向け、第1次安倍内閣で設けられた「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会」を再招集した。この懇談会の結論を受け、集団的自衛権が容認されれば、日本の安全保障上、一歩前進には違いない。
だが次なる問題点が生じる。平時、集団的自衛権が行使できるのに、個別的自衛権が行使できないという明らかな論理矛盾が起きる。つまり米艦艇は防護できても、海保は守れないといった、およそ独立国としてあるまじき事態が生じ得るわけだ。
グレーでファジーな時代にあって、事態を拡大させないため、間髪を入れず対応しなければならない安全保障環境にもかかわらず、現行法制はそれに追随できていない。問題の解決策はある。防衛出動が下令されなくても、状況によって個別的自衛権（通称「マイナー自衛権」）を認めることだ。たぶん激しい法律論争、憲法論議となるに違いない。
だが、この状態を放置すれば、ダーウインが言うように、やがて日本は自然淘汰されるだろう。日本国家・国民の安全を確保し、主権を守り、独立を維持するための防衛法制の見直しは何より最優先課題なのである。
自民党によってまとめられた新防衛大綱策定への提言を見ると、網羅的でよくまとまっている。だが、緩急軽重、優先順位が明確でないところが最大の難点である。憲法改正や安全保障基本法といった提言はある。だが、「今ある危機」に対応するうえでの時代遅れの防衛法制の問題点について、深刻な問題意識が感じられないのは残念である。
提言には防衛政策の基本的概念として、従来の「動的防衛力」に代わり「強靱（きょうじん）な機動的防衛力」を提示するとか、弾道ミサイル発射基地など策源地（敵基地）攻撃能力保有の検討といった文言が羅列されている。だが、差し迫った対中戦略からすればいずれも枝葉末節である。
新防衛大綱では、これから最も厳しい10年を迎えるという深刻な情勢認識の下、対中国「関与政策」遂行に焦点を絞り、防衛・外交政策、防衛力整備、そして防衛法制の改善へと、国家としての明確な方向付けをすることが求められている。
http://jbpress.ismedia.jp/articles/-/37919