２．Law 360 「1996年議会審議法はネットの中立性を回復できない」の問題提起
わが国ではＣＲＡの適用に関する解説は限られている。(注5)
米国において比較的最近時のものとして2018年3月22日のLaw 360 「1996年議会審議法はネットの中立性を回復できない」の問題提起を概観すべく、以下、仮訳する。
連邦通信委員会(FCC)の「インターネットの自由秩序の回復にかかる規則(Restoring Internet Freedom Order：2017.12.14 採択)」 (以下、「2017 Order」という)を無効化しようとする彼らの熱意の中で、連邦議会の何人かの議員は議会が連邦行政機関によって発布された規則を覆すことを許可するめったに使われない議会の道具である「1996年議会審議法（Congressional Review Act (以下、CRA))」を使った。しかし、CRAは、不承認の決議が連邦議会で可決され、大統領によって署名されたと仮定しても、その提案者が意図して達成しようとしている目的を達成することはできない。
つまり、CRAは、ブロードバンド・インターネット・アクセス・サービス(BIAS)を情報サービスとして分類するというFCCの決定を元に戻すことはさせない。その「分類」の決定は裁定の結果であり、CRAの対象となる「規則」(Declaratory Ruling)ではなく、命令(注6)でもって具体化されている。また、CRAは、FCCがインターネットの自由秩序の回復において排除したネットの中立性の規則を回復することを議会に許可することもないであろう。
本日、FCCはブロードバンド顧客のプライバシーを保護する規則を採決した。また、すべての電気通信事業者に対するFCCの規則と調和させるために、現行の規則を修正する。本命令では、最初にいくつかの背景、規則の必要性を説明し、採用する規則の範囲について話し合う。規則の範囲を議論する際に、FCCはFCC規則の対象となる「電気通信事業者」を定義し、そしてそれらの規則中の「顧客」を保護するように設計されている。また、第222条(47 U.S.C. § 222(a))で保護されている情報を「顧客固有情報(customer proprietary information（customer PI）」と定義する。
FCCは、相互に排他的ではないブロードバンドまたは他の電気通信サービスの提供を通じて電気通信事業者が収集した3種類の情報を顧客PIの定義に含める。（i）第222条（h）に定義される個人識別可能な顧客固有ネットワーク情報（Customer Proprietary Network Information（CPNI）)、（ii）個人を特定できる情報（personally identifiable information (PII）)、（iii）コミュニケーションの内容である。また、FCCはデータが適切に識別・解除されているかどうかを判断するためのマルチパート・アプローチを採用、説明しているため、顧客PIを採用した顧客の選択体制の対象とはならない。
次に、FCCは「透明性」、「選択性」および「セキュリティ」という3つのプライバシー基盤を使用して、消費者のプライバシーを保護する規則を採用した。
透明性：消費者が情報に基づいた購買決定を下すことを可能にするための透明性の根本的な重要性を認識して、FCCは通信事業者にプライバシーに関する通知を提供することを要求する。通信事業者がどのような機密情報を収集するのか、どのように使用するのか、どのような状況下でそれを共有するのか、そして共有するエンティティのカテゴリについて、明確かつ正確に顧客に知らせるよう求める。
FCCは、また通信事業者が顧客の機密情報の使用または共有について（場合によっては）「オプト・イン」または「オプト・アウト」する権利を顧客に知らせることを要求する。FCCは通信事業者が販売時点で顧客に彼らのプライバシー通知を提示すること、そして通信事業者が彼らのプライバシー・ポリシーを永続的にすること、ウェブサイト、アプリケーション、およびそれらの機能的に同等なもので入手可能かつ容易にアクセス可能であることを要求する。最後に、FTCの最善の実務実践(best Practices)およびCPBRの要件に準拠して、FCCは通信事業者に、顧客にプライバシー・ポリシーの重大な変更について事前に通知するよう要求する。
·ブロッキング、スロットル、有料優先順位付け、または関連優先順位付けなど、ISPが消費者、起業家、および委員会にその慣行に関する情報を開示することを要求する。
·透明性が、市場の力、独占禁止法および消費者保護法と相まって、低コストで2015年の「輝線」の規則に匹敵する利益を達成することを見出します。
·FCCが革新的なビジネスモデルをマイクロ管理するための、曖昧で拡張的なインターネット行動規範を排除する。
したがって、上院（SJRes.52）および下院（HJRes.129）で最近導入されたCRAにもとづくFCC規則不承認の決議は、ブロードバンド・インターネットアクセスサービス・プロバイダを合衆国現行法律第Ⅱ編規制に戻すことも、ブロック、スロットル、および支払優先順位付けの禁止を元に戻すこともできないのである。事実、この場合に制定されたCRA決議の結果は、FCCの「透明性の規則：インターネットの自由の回復命令で採用された唯一の実質的な規則)」を否定し、FCCが将来実質的に同様の透明性要件を採用することを妨げることである。要するに、今回のCRA決議実践は、インターネットの開放性を維持するための真剣な立法努力ではなく、空っぽの政治演劇に他ならない。
(2) CRAの概要解説
中小企業規制への法執行公正法(Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act (SBREFA))の一部として1996年に制定された。CRAは、その規則が施行される前に、政府機関が連邦議会および連邦議会行政監査局(GAO)に規則を提出することを要求している。 CRAの下で、議会は規則が提出された後に不承認の共同決議に基づいて行動する期間を指定した。上院と下院の両方が決議を通過するならば、それは署名または拒否権のために大統領の席に行く。大統領が合同不承認の決議結果に署名するか、議会が大統領の拒否を無効にする場合、「規則は効力を生じない（または継続しない）」さらに、CRAは連邦機関に対し後続の法律によって明確に承認されていない限り、無効化されたルールと「実質的に同じ」新しいルールの公布を禁止する。
(3) CRAは裁決的な「命令」ではなく「規則」に適用される
連邦議会は、CRAを「機関の規則制定の監督を行う方法」として制定した。CRAは、行政手続法（ Administrative Procedure Act (APA), Pub.L. 79–404, 60 Stat. 237, enacted June 11, 1946APA）に基づく通知およびコメントの規則制定の対象とならない規則を含む、用語「規則」の広範な定義を具体化する。しかし、APAの下に「規則」の定義を取り入れることによって（ここでは関係ない3つの例外を除いて）、CRAはAPAの「規則」と「命令」の区別を包含している。一方、「規則」はCRAの対象である。判決の産物である「命令」はそうではない。
ここで、インターネットの自由秩序の回復命令は、2015年に採択されたネットの中立性の規則を排除し、その決定を実行するためのFCCの規則を遵守し、そして修正された透明性の規則を採用した。また、ブロードバンド・インターネット・アクセス・サービス（モバイルと固定の両方）を情報サービスとして再分類した。この再分類の決定は、一般的に「裁定の一形態」である申告判決に具体化されていた。実際、当局に申告判決の発行を許可する委員会規則は、APAの裁定規定をその権限の源として具体的に引用している。
FCCが規則制定と裁定の両方を含む二重の手続きを行ったことは、新しいアプローチでも斬新なアプローチでもない。連邦巡回区裁判所が観察したように、そのような二重の訴訟は「行政手続法や通信法にはそのような分岐を妨げるものは何もない」ので「本質的に不適切」ではない。
ブロードバンド・インターネット・アクセス・サービスを再分類するというFCCの決定はCRAの対象となる「規則」ではないため、その決定を無効にしようとする議会によるいかなる試みもCRAの言語および構造に反することになる。連邦議会が連邦機関の判決を覆すためにCRAを使用するのであれば、議会は間違いなく第III条裁判所の役割を奪うことになるので、それは憲法上問題がある可能性もある。
（4）CRAは議会が規則を無効にさせるが、蘇生させることはできないようにする
CRAに基づく不承認の共同決議の結果は、「問題となる規則を無効にする」。規則の無効化は、議会が以前に賢明でないと判断した規則を脇に置くことを可能にする迅速な手続きを確立するCRAの目的を達成する。しかしながら、CRAは議会を行政機関のように機能させていない。議会が実質的な法的義務を課そうとしている限りにおいて、議会はそのCRA第1条の規定に従わなければならない。
議会が廃止法案を通過させ、大統領がインターネットの自由秩序の回復で採択された規則を否認する共同決議に署名すると仮定すると、それはそれらのFCCの新しい規則を無効にするであろう。しかし、FCCが2015年に公布したが2018年に廃止したネット中立性に関する規則を復活させることはないであろう。このように、CRAに基づく連邦議会の決議が「ネット中立性を回復する」と主張するのは過大な考えである。
(5) CRAは「実質的に同じ」規則の採用を排除している
FCC規則が効力を発揮しないようにすることに加えて、規則を不承認とするCRAに基づく共同決議は、政府機関が「実質的に同じ形式」で規則を再発行すること、または不許可の規則と「実質的に同じ新しい規則」を発布することを禁じる。この禁止条項は、連邦機関が別の名前で同じ規則を再発布することによって、別の方法で再編成することを妨げているのと同じである。
「インターネットの自由秩序の回復にかかる規則(Restoring Internet Freedom Order」で採択された唯一の実質的な規則は、連邦行政規則集第47編第8.3条(47 C.F.R. § 8.3.)に定める「透明性ルール」である。 今回のCRAの共同決議の結果は、FCCが将来「実質的に同じ」透明性規則を採用することを妨げるであろう。具体的には、FCCは、ブロードバンド・プロバイダーがその「ブロードバンド・インターネット・アクセス・サービスのネットワーク管理の慣行、実行、および商業的条件」を開示することを要求する規則を制定することを禁止されることになる。したがって、CRAの使用はブロードバンド・サービスのために奇妙でかつほとんど消費者に利さない結果をもたらす。
連邦議会は、透明性の規定を除いて、インターネットの自由秩序の回復を却下する選択肢を持っていない。 通常の法的手続きとは異なり、CRAは政府機関の最終規則を完全に無効にするためにのみ使用できる。 議会に受け入れられるようにするために規則を修正または再構成するために使用することはできない。
(6) 結論
CRAを利用してインターネットの自由秩序の回復を「取り消す」という提案は、その提案者が達成したいと主張する目的を達成することはできない。 実際、透明性の規則を排除し、将来FCCが実質的に同様の規則を採用することを妨げることで、ブロードバンドサービスに関する重要な情報を受け取る権利を消費者から奪うことになる。 ネット中立性の問題を一度で解決するために超党派的な立法案を作成しようとするのではなく、インターネットの自由秩序の回復を否認する共同CRA決議の支持者は、単に政治的利益のためにこの問題を使用しているといえる。
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(注5) CRAに関する内外のレポート例を挙げる。
① 国会図書館 .海外立法情報調査室 原田圭子 「【アメリカ】議会審査法による連邦規則の廃止」(外国の立法 (2017.4))
＊連邦議会では、1996年に制定された議会審査法に基づき、オバマ政権の終盤に制定された連邦規則に不同意を示す共同決議により複数の規則が立て続けに廃止されている。・・・
② Wikipedia Congress Review Act
CRAに基づく連邦行政機関の規則の破棄決議の一覧
③ 2017.4.4 ブルッキング研究所報告「How powerful is the Congressional Review Act?」
(注6) FCCの2016.10.27の決定の包括解説サイトの中から「報告と命令(Report and Oder)」の「要旨」部分を仮訳する。
本日、FCCはブロードバンド顧客のプライバシーを保護する規則を採決した。また、すべての電気通信事業者に対するFCCの規則と調和させるために、現行の規則を修正する。本命令では、最初にいくつかの背景、規則の必要性を説明し、採用する規則の範囲について話し合う。規則の範囲を議論する際に、FCCはFCC規則の対象となる「電気通信事業者」を定義し、そしてそれらの規則中の「顧客」を保護するように設計されている。また、第222条(47 U.S.C. § 222(a))で保護されている情報を「顧客固有情報(customer proprietary information（customer PI）」と定義する。
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