掛貝祐太（茨城大学講師）
Imidasオピニオン2021/06/10
ワクチンの確保、PCR検査、休業中の業者への支援、GoToキャンペーン、あるいは布マスクや「会食用うちわ」を配るのにも……当たり前だが、コロナ対策にはお金が必要である。国際比較上、実は日本は、コロナ対策にかなりの巨額を割いている国であるといわれる。しかし、その使い道について、不満を持つ人もいるだろう。
一方で、読者の中には「税や財政のことはよく分からないし、“偉い人”が決めてくれれば別に良い……」と感じる人もいるかもしれない。しかし、人々の意思を反映することなく、為政者が自由に現金（税）を徴収し、使い道も身内をひいきして自由に決定できるのであれば、それは近代以前の「領主支配」への退行だといえるだろう。
税の使い道など、国民が財政について民主主義的にコントロールすることを、「財政民主主義」という。日本では、国会による予算議決権を定めた憲法第83条などで、財政民主主義を掲げている。ところが、今の日本で、財政民主主義が機能していると実感できるだろうか。コロナ対策で異例の歳出規模となった2020年度を例に、日本の財政民主主義について考えてみよう。
コロナ対策でどれだけの税金が使われたのか？
国家予算は前年度中の3月までに国民の代表機関である国会の承認を得て成立するのが原則だ（ “当初”から決まっている予算なので、当初予算という）。しかし、コロナ対策に追われた2020年度は3回もの補正予算（前年度中に予測できなかった事態に対応するために追加で組まれる予算）が組まれ、累計額は約73兆円（一次補正予算25.7兆円、二次31.9兆円、三次は19.1兆円から減額分を加味し15.4兆円として概算）にのぼった。平成の30年間で組まれた補正予算累計額が143.3兆円だったので、その約半分がたった1年間のうちに組まれたわけである。
少しずつ増大する歳出と低迷する歳入との差が年々緩やかに広がっていく日本の財政についての折れ線グラフは、横を向いて開いたワニの口になぞらえて「ワニ口グラフ」と長らく呼ばれてきた。しかし、今年の歳出の急激な上昇は、歳出の折れ線グラフを急な角度で上に曲げた。二次補正予算の時点で、もはや「ワニの上あごが完全に折れた」と表現していた財政学者もいたくらいである。
しかし、予算総額はこれだけ拡大したのに、世論調査によると、有効な政策が打たれていないように感じている人の方が多い。共同通信が2021年5月に行った世論調査では、71.5％が「新型コロナウイルスをめぐる、政府の対応を評価しない」としている。
この予算規模と納得感との乖離はなぜ生まれるのか。
額は大きいのになぜ納得感がないのか？
まず一つめの理由は、補正予算の優先順位が「経済＞医療」となっていることからくる行政と市民との「価値観」の乖離である。
例えば、新型コロナのワクチン関連の補正予算は、第一次で316億円（「国内におけるワクチン開発の支援」「国際的なワクチンの研究開発等」）、第二次で2055億円（「ワクチン・治療薬の開発等」）、第三次で5736億円（「新型コロナウイルスワクチンの接種体制の整備・接種の実施」）、予備費で7662億円（「ワクチンの確保」「ワクチンの確保等」）が計上されている。それらを概算として足し合わせると、約73兆円の補正予算のうちの1.6兆円程度である。これは経済重視のGoToキャンペーンの補正予算である3兆円程度をはるかに下回っている。
これらを踏まえると、先進国の中で日本のワクチン接種がとりわけ遅れていることも頷けるだろう。このように予算には、何を重要視しているのかという国や自治体の価値観がダイレクトに数値で反映される。医療が重要視されていないことは一目瞭然だろう。
しかし、医療よりも経済優先というのは、多数の人の価値観とはかけ離れているようだ。昨年12月の共同通信による世論調査では、政府は経済活動よりも感染防止を優先すべきだと答えた人が76.2％（「どちらかと言えば」との回答も含む）に達している。また、今年4月の読売新聞とNNNによる世論調査ではワクチン接種の遅れに不満を持っている人が7割に及んでいる。このように、民意と政府の方針には乖離があると言わざるを得ない。
予算規模と納得感の乖離が起こる第二の理由は、「予備費」の急激な上昇によって、国民や議会がコントロールできない不透明性が高まったことである。前述の通り、予算は、財政民主主義を成り立たせるために、国会での事前承諾が必要だ。ところが、「予備費」という項目は、“柔軟な支出”を可能にするため、国会での事前承諾が必要とされていない。一応、使用後の事後承諾は国会で行うことになっているが、もし承諾が得られなかったとしても内閣に法的なペナルティは特にない。つまり、事実上の「内閣への白紙委任」であり、財政民主主義の観点からすると民意が反映されない問題のある「抜け穴」だ。
この「予備費」に、2020年度補正予算約73兆円のうち約10兆円もまわされている。この規模はリーマンショックや東日本大震災の時に組まれた1.3兆円と比べても、ケタ違いである（図1）。なお、予備費の使途の内訳はオンラインで確認できる。
第三の理由としては、コロナ対策と無関係で無駄に思える目的に予算が使われているという可能性があることである。予備費約10兆円の中で目立つものとして、約3.4兆円規模の「新型コロナウイルス対応地⽅創⽣臨時交付⾦」という長い名前の、地方自治体への補助金がある。この補助金の自治体の使途について、コロナ対策としては不適切なのではないか、と指摘する報道が相次いだ。
例えば、石川県能登町では、同交付金によって、観光促進のために観光施設に巨大なイカのモニュメントを約3000万円かけて製造している。また、北海道遠軽町では、スキー場をライトアップする事業に約180万円支出するなどしている。
このように補助金から経済振興目的で、コロナの流行抑制に直接は寄与しないものにも支出されている。経済対策も必要ではあるだろうが、「それ今必要か？」と言わざるを得ないものは多い。
予算の目的と実態が乖離するというのは、今回のコロナ対策に限った話ではない。例えば、東日本大震災復興関連の予算の23％が、復興とは直接関係のない事業に使われていたことが後から分かったこともあった。
財政民主主義を機能させるために
ここまでコロナ対策の予算規模と納得感が乖離し、財政民主主義が機能しない要因についてみてきた。このように民意との乖離があっては、もはや財政民主主義は形骸化しているといえるのではないだろうか。
財政学の教科書では、国民の代表である議会が財政についてコントロールを行うことによって「財政民主主義」が成立する、と捉えているものもある。しかし、国会議員などの“偉い人”にお任せするだけではなく、市民参加などの手段も含めて財政民主主義を国民が実感できるようにする必要があると筆者は考えている（詳細は拙稿「財政民主主義についてのサーベイと概念的多面化への試論 利害の多様性を前提とした財政民主主義へ」〔『生活経済政策』〕を参照）。
では、財政民主主義を実質化するために、私たちには何ができるのだろうか？
まずは政府や自治体による税の使い方に対して関心を持ち、ぜひ積極的に財政にまつわる情報を、実際の数値をみながら摂取してほしい。
自分の自治体が先述のコロナ対応の交付金を目的通りに使っているのか気になった人は、ぜひ「地方創生図鑑」というHPをみてみるとよい。HPの「自治体について調べる」というメニューから各自治体を地図で選んで表示すると、同交付金のうちどれだけ医療目的なのか、どれだけ経済優先なのか、というのがグラフで視覚的に把握できる。国レベルの話はよく分からなくても、自分の自治体レベルなら肌感覚で分かるものも多いだろう。例えば、東京都では、医療関連（「感染拡大防止策と医療提供体制の整備及び治療薬の開発」）に使われているのは、わずか６％であり、経済振興策（「雇用の維持と事業の継続」「次の段階としての官民を挙げた経済活動の回復」）が94％をしめる。
また、たいてい自治体が全戸に配布する広報誌には、財政についての報告がある。多くの人がポストからゴミ箱にそのまま投げ捨てているかもしれないが、次はしっかり目を通してはどうだろう。
もっとおすすめなのは、自治体の議事録である。ある程度の規模以上の自治体であれば、検索用のデータベースがあるので、関心のあるキーワードなどで調べてみてほしい。この地区は再開発してほしくない、程度の要望は誰にだってあるだろう。議事録を読むと「こんなに細かく予算の適正性を追及しているのか……」となることもあれば、「全然追及していないじゃないか……」となることもあるだろう。また、選挙の際に発表されるマニフェストで分からない部分の議員の実際の立ち位置も分かるので、選挙の際にも役立つだろう。
税金に口を出す権利は、みんなにある
では、税の使い方を知ったうえで何ができるか。請願、陳情、デモ、SNS上での発信なども手段の一つだ。だが、もっと簡単な手段の一つに、オンライン上での署名運動がある。既に知っている人も多いとは思うが、Change.orgはオンラインで署名活動への参加が可能なプラットフォームだ。最近でも「コロナで困窮する子どもたちを救おう！プロジェクト」や、ミニシアターへの経済支援など、コロナ対策に関係する財政政策についての署名が行われ、部分的に政策に反映されるなどしている。
また、現在も五輪の開催の是非についても署名が集められ、反対派の署名は既に40万筆を超えている。国政レベルだけでなく、地方レベルでも同サイトは有用だ。コロナ関連ではないが、新潟の小学1年生（！）が立ち上げた地元へのスケートボード場建設をもとめる署名も、1万8000筆を超えている。こうした社会運動自体に日本では抵抗感が強い、とも言われているが、デモなどと比べるとネット上の署名運動は比較的ハードルが低いようである。
さらに筆者がもっとも有効だと考えているのは、「部分的な直接民主主義の導入」である。
スイスでは、5万筆の署名があれば、法的拘束力を持った国民投票を請求することができる。投票は年に3、4回の頻度で行われ、例えば2020年度には、戦闘機の購入や子育て世帯への減税などが国民投票にかけられた。コロナ対策についても、ロックダウンなど個人の自由を制限する議会の決定に反対する署名が集められ、6月に国民投票が行われる予定だ。こうした制度の下では民意から乖離した政府の決定は不可能だ。
もしもこうした制度が日本にもあれば、世論調査で過半数以上が反対している五輪の年内開催なども、民意を無視しての強行は難しいであろう。実際にスイスでは、州の財政負担が問題となり、住民投票の結果、五輪招致を見送ったこともある。
現代スイス財政について研究している筆者としては、さらにラディカルな直接民主主義的な方法だってありうると考えている。ただ、残念ながら、日本では国民投票は、憲法改正を目的に検討されており、自民党の改憲案では、より国民の権利を制限する方向で検討されているようだ。地方レベルでも住民投票の意向が無視されることすらしばしばある。だが、少なくとも地方レベルでは、もっと直接民主主義的な財政民主主義のあり方が重視されてもよいのではないか。例えば、鳥取県智頭町（ちづちょう）などでは、住民が予算配分の意思決定に直接参加する「住民参加型予算」なども存在する。
もちろん財政民主主義に万能薬などはない。むしろ、現代は、財政民主主義や民主主義にとっては冬の時代かもしれない。経済学者の中にはコロナ禍において、民主主義的な国ほど人命への影響が大きく、経済への影響も甚大であった、とする主張すらある。従来から経済学が民主主義的決定に不信感を抱いていることを振り返れば、何ら不思議ではない。しかし、私たちが全体主義・権威主義体制を受け入れるのではない道を選択するのであれば、検討すべきは民主主義の放棄ではなく、財政民主主義の実質化ではないだろうか。
日本では、学校教育の中で、納税の義務のみを強調し、税金を使う権利意識を育んでこなかった（詳しくは拙稿「申請主義と財政教育」〔『生活経済政策』〕を参照）。しかし、近代国家として財政民主主義を掲げている以上、私たちには税金を納める義務があるだけでなく、使い道に口を出す権利があるのである。
ジュネーヴに生まれた哲学者のルソーは、当時のイギリス人を指して、かつてこう言った。「彼らが自由なのは、議員を選挙するあいだだけのことで、議員が選ばれてしまうと、彼らは奴隷となり、何ものでもなくなる」。ほぼ選挙でしか民意を示せないなら、なぜ我々が奴隷でないといえるだろうか。
※本稿の執筆には慶應義塾大学経済学部助教の髙橋涼太朗さんにご協力頂いた。
今日は28℃超え、明日は29℃の予報。日差しが強いのでハウス内は全開しても35℃超えだ。ハウス内の仕事はまだまだあるし、外では草刈が待っている。家に帰ってきてもこちらの草刈もしなければならない。
今日の花。
スイートピー
チャイブ
エゾアカバナ