Update September 7,2020
9月3日、筆者の手元に米国の法学者グループによる専門ブログ“The Volokh Conspiracy”「Trump's Eviction Moratorium Could set a Dangerous Precedent [Updated]」が届いた。筆者はバージニア州ジョージ・メイソン州立大学およびAntonin Scalia Law Schoolの憲法、財産法、移民法等の教授であるイリヤ・ソミン(Ilya Somin)氏である。
ソミン教授はCDCの規則命令の裏にあるトランプ政権の立ち退き一時猶予(Moratorium)は危険な前例を作るかもしれない。これは、連邦主義と権力の分離を損ない、かつ家主等の財産権を危険にさらす可能性のある権力拡大(power grab)である。
すなわち、9月4日(金)、連邦政府の保健福祉省・疾病対策センター(CDC)は、全米の何百万人もの住宅テナントの立ち退きを年末まで禁止・猶予する新規則命令(agency order)“Temporary Halt in Residential Evictions to Prevent the Further Spread of COVID-19”を発行した。この法的な問題を乗り切れば、新しい政策は連邦主義、権力の分離、財産権をむしばむ危険な前例を作るだろう。特に保守派の人々は、民主党大統領が同じ圧倒的な権限を継承するとき、それを後悔する理由を持つことになろうと述べている。
このブログは、同大学教授でありかつブログの仲間であるジョシュ・ブラックマン(Josh Blackman)教授のレポート2020.9.1 REASON Josh Blackman「The Statutory Authority for the Nationwide Eviction Moratorium」等も受けたものであり、トランプ政権の選挙対策は実際は本当の意味の弱者保護ではないといった問題等を指摘している。
今回の本ブログは、ソミン教授やブラックマン教授に論説を紹介する前に ハンナ E. マッド(Hannah E. Mudd)氏( Danna McKitrick P.C(.法律事務所))がCDC命令を簡潔に紹介しているので、まずその内容を仮訳、概観し、そのうえで両教授の問題指摘の内容の解説を行う。トランプ政権の法律や議会の権限を無視した例としてあげるものである。(筆者注1)
Ⅰ．マッド弁護士のレポート「Temporary Residential Eviction Moratorium Order from the CDC and HHS Announced」の仮訳
Hannah E. Mudd氏
このCDC命令は2020年12月31日まで有効であり、状況が必要な場合に助けを求めることができる市民の数に基づいて、CARES法で概説された以前の立ち退き猶予措置よりもさらに進んでいる。この措置を支持して、CDCとHHSは、立ち退きモラトリアムのような措置は、市民が社会的離脱を隔離し、分離しかつ実践するための避難場所を持つことを可能にし、COVID-19の拡散を防ぐための効果的かつ有益な公衆衛生措置をもたらすことを挙げた。
この命令の下で、家主、居住用財産の所有者、または立ち退きまたは所有訴訟を追求する法的権利を持つ「その他の人」（以下、家主(landlord)という）は、2020年末に猶予期間が満了するまで、居住用財産から「保護対象者」(「テナント」)を立ち退かせることは許されない。したがって、居住用不動産を他の人にリースするほとんどすべての個人または団体は、本命令に従う必要がある。(注:「保護対象者」には、居住用不動産の入居者、居住人、居住者が含まれる。また、「その他の人」には、企業、企業、協会、企業、パートナーシップ、社会、共同株式会社、個人が含まれる。
今回の猶予措置には、住宅ローンの差し押さえ(foreclosure)は含まれていない。しかし、他の連邦プログラムの下での最近の期限延長は、そのような場合に見直されるべきである。
本命令の猶予保護の資格を得るには、テナントは、公的機関が提供する宣言フォームの実行コピーまたは提供された文書とほぼ同じ宣言を家主に提供する必要がる。
入居者は、約束事を内容とする、次の内容の申告書を家主に提供する必要がある。
１．家賃や住宅に対する政府の援助を得るために最善の努力を行うこと。
２．次のいずれかに該当すること。
1)2020年の年収が99,000ドル(1,040万円)以下(共同確定申告者の場合は198,000ドル(約2,079万円)以下)を得ることを期待するできること。
2)2019年に内国歳入庁(IRS)に収入を報告する必要がなかったこと。
3)CARES法第2201条に基づく景気刺激策を受ける検査を受けたこと。
３．世帯収入の大幅な損失、労働または賃金の補償可能な時間の損失、解雇、または異常な自己負担医療費のために、完全な家賃を支払うか、完全な住宅支払いを行うことができないこと。
４．その他の非裁量的な費用を考慮して、彼らの状況が許す限り、全額支払いに近いタイムリーな部分的な支払いを行うために最善の努力を尽くしていること。
５．立ち退きを受けた場合、他の利用可能な住宅オプションを持っておらず、ホームレスになる可能性が高いか、新しい集合や共有生活の設定のため近い四半期に移動し、住むことを余儀なくされること。
リース、住宅契約、または賃貸契約に記載されている各成人は、自分の申告を完了して提供する必要がある。家主は受け取った申告のコピーを保持する必要があるが、連邦政府にコピーを提出してはならない。
賃貸人と家主の双方が次の内容を理解することが重要である。
① この命令は、賃貸料の支払い、住宅の支払い、その他の義務、規則、またはテナント、リース、またはその他の同様の契約の下で満たす必要のある手続きを順守する義務を個人から解放するものではありません。
② 賃貸人が契約の条件に従って家賃や住宅の支払いを適時に支払うことができなかったため、この命令は、家主が料金、罰金、または利子を請求または徴収することを妨げるものではない。
③家賃を払わなかったり、住宅の支払いをしたりする以外の理由で、テナントはなお退去させられるかもしれない。たとえば、賃借料に関係のない契約上の義務の違反、行動規則の違反、敷地内での犯罪行為、他の居住者の健康と安全を脅かす、損害を与える、または財産に損害のリスクをもたらす、または地方条例に違反している等により、テナントは立ち退きを求められる可能性がある。
本命令は、命令により与えられたものと同等以上の保護を猶予を提供している限り、居住地立ち退きのモラトリアムがすでに設置されている州、地元(local)、準州、または部族地域(tribal area )には適用されない。現時点では、COVID-19の感染症例が報告されていないため、この命令は特にアメリカ領サモアには適用されない。 ただし、感染ケースが報告された場合、それらも準拠する必要がある。
州における地域レベルでは、これは次のことを意味する。
① プリツカー・イリノイ州知事命令(Governor Pritzker's Executive Orders and Rules)は、2020年12月末までイリノイ州全体に拡大される。 イリノイ州全体の賃借人は、CDC命令の下でモラトリアムを利用したい場合、プリッカー州知事が開始したプログラムの下で賃貸料の支払いを受ける資格があるかどうかを確認する必要がある。
②シカゴ市の独立した立ち退き保護条例は、管轄内の人々のために引き続き実施される。
③セントルイス市の一時停止期間は、2020年末まで延長される。
④ミズーリ州は現在、本命令の下でカバーされる状況で州全体の猶予措置を持っている。
もちろん、このCDC命令は、譲渡抵当債権の受戻権喪失(mortgage foreclosures)や商事手続き(commercial proceedings)に関する地域または州の方針を変更するものではない。これについては、以前の本事務所の解説記事「2020年8月の差し押さえおよび立ち退き猶予の連邦および州における延長措置」で説明されている。
Ⅱ．2020.9.1 REASON Josh Blackman「The Statutory Authority for the Nationwide Eviction Moratorium」Blogの仮訳
Josh Blackman氏
CDCは、人々を家に留めておくことはCOVID-19の感染拡大を防ぐと主張している。
パンデミックの文脈では、隔離、隔離、社会的離脱などの立ち退き一時停止は、伝染病の蔓延を防ぐために有効な公衆衛生対策となり得る。立ち退きモラトリアは、病気になった人や、根本的な病状のためにCOVID-19から重篤な病気の危険にさらされている人々による自己隔離を促進する。また、彼らは、州と地方自治体がCOVID-19のコミュニティの広がりを軽減するために、家にいると社会的な離脱指令をより簡単に実装することを可能にする。
このプログラムの資格を得るためにテナントを追い出した家主等は、最高10万ドル(1050万円)の罰金と最高1年の拘禁刑に直面する。
ところで、この過度なCDC命令の権限は何か?
37ページにわたるこの命令は、根拠として単一の連邦規則(42 CFR § 70.2.)を引用している。
すなわち連邦規則は以下のとおり定める。
「疾病管理予防センターのセンター長は、いかなる州または所持する保健当局(その政治的細分化を含む)が、そのような国家からの伝染病の蔓延や他の国または所有物への伝染病の蔓延を防ぐには不十分であると判断した場合、 検査、燻蒸(fumigation)、消毒(disinfection)、衛生処理(sanitation)、害虫駆除(pest extermination)、感染源と思われる動物や物品の破壊など、合理的に必要と認めるような病気の蔓延を防ぐために、このような措置を講じることができる。」
確かに、CDC規則(命令)は、CDCのセンター長が合理的に必要と思う病気のこのような広がりを防ぐためにそのような措置を取ることを可能にする。
しかし、この委任には限界がある。この規則(命令)は、このような措置の例を提供している。「検査、燻蒸、消毒、衛生処理、害虫駆除、および感染源と考えられている動物や物品の破壊」につき、これらの措置はすべてローカライズされており、単一の建物または場所での感染の広がりを防ぐために制限されている。
すなわち、これらの例のいずれも、テナントの立ち退きに関する全国的な立ち退き猶予措置とは全くかけ離れたものであり、今回のCDCの行動は、法律に委任された権限の範囲をはるかに超えているといえる。
また、CDCのセンター長は州裁判所に対し立ち退きの処理を行わない命令を出すことはできない。家主はこれらのプロセスに頼る可能性があるが、その後、そうするためには連邦検察局の起訴に直面する。家主はそれを危険にさらされるであろうか?
さらに、この立ち退き猶予は、法定認可の使い込んだ風格(patina)さえ欠いている。家主は、CDCの命令に挑戦することができるし、挑戦する必要がある。
2020年8月、私は災害救援と給与税の延期のための大統領の法執行行動(大統領行政命令)についてブログを書いたが、どちらの行動も大統領の法定権限の範囲内であった。何日間も、批評家はこれらの行動は違憲であると主張した。誰もこの議論を支持しなかった。これらの立場は極めて純粋な政治的姿勢であった。このため約1ヶ月後の今、すべての異議申し立ては沈静化した。
しかし、私はこの立ち退き猶予命令に異議を唱える。1つの最終的な、実用的な重要ポイントは以下のとおりである。
「この命令は立ち退き時期を遅らせるだけである。家賃の減免はない。理論的には、2021年1月が始まると、一時停止されていた人々は5ヶ月の家賃を支払う必要がある。しかし、それは決して起こらないであろう。12月に大統領に誰がなったとしても、この家賃のすべてに資金を提供する法案に署名するであろう。
結果として、トランプ大統領は何百万人ものアメリカ人に家賃の支払いから5ヶ月の一時的救済を与えたのみである。その法案は家主全体を対象とするため、家主による訴訟は1月に集中する可能性が高い。」
Ⅲ．3020.9.2 REASON : Ilya Somin(Professor of Law, George Mason University)「 Trump's Eviction Moratorium Could set a Dangerous Precedent：It's a power grab that could undermine federalism and separation of powers, and imperil property rights」の仮訳
Ilya Somin氏
（前段はⅠ．で説明した内容と重複するので略す）
これらのCDCルールは、幅広い人々に適用される可能性がある。個々の納税者の所得切り捨て額である99,000ドルは、米国HHSの州別貧困ラインをはるかに上回っており、実際には61,937ドル(約645万円)の国民世帯収入の中央値をはるかに上回っている。(多数の多人数世帯を含む)。
立ち退きの強制が個人のホームレスを引き起こす可能性が高いという要件は、個人が新しい集まりまたは共有生活環境で近い場所に移動して住むことを強制することは、立ち退き者が少なくとも1人の他の人と新しい家に住むことになる状況に適用される可能性がある。ルームメイト(家族を含む)を持つことは確かに"共有生活環境"としてカウントされる。したがって、この措置は明らかに貧しくない多数の人々の立ち退きから保護し、立ち退かされた場合はホームレスにはならならないだろうことにつながる。
連邦機関執行部によるこのような全国的な行動は、通常、少なくとも議会の承認を必要とする。
Ⅱ．で述べたREASON共同ブロガーのジョシュ・ブラックマン(Josh Blackman)教授が説明9/3⑰するように、ここで主張された承認の根拠は、CDCのセンター長が合理的に必要と思われる[伝染病]疾患のそのような広がりを防ぐためにそのような措置を取る権限を与える連邦規則(42 CFR Section70.2)である。 CDCは検査、燻蒸、消毒、衛生処理、害虫駆除、感染源と思われる動物や物品の破壊を含む州の国境を越えた病気の広がりを制限するために、地方および州の規制が「不十分」であると判断する場所でそのような措置を講じることができる。
Section70.2自体、連邦議会によって制定された法律ではなく、単なる連邦規則である。それ自体が立法権限を持っているかどうかについていくつかの疑問があるかもしれない。Section70.2がそのような委任ができると仮定しても、行政機関が全国的な立ち退き猶予を全面的に許可すると主張する点は、行き過ぎ超過している可能性がある。
ブラックマン教授が指摘するように、規則Section70.2 に記載されている可能な措置- "検査、燻蒸、消毒処理、衛生、害虫駆除、感染源と考えられる動物や物品の破壊"は、特定の感染源に焦点を当てた比較的狭くターゲットを絞った政策であり、特定の場所にどれだけの危険があるかに関係なく適用される広範な全国的な規制ではない。
法的解釈の標準的なカノンであるEsjudem generis (筆者注2)は、法律上の項目のリストを、リスト上の他の項目と同じ種類の"と解釈する必要がある。ここでは、リスト上のすべてが範囲が比較的限られているようです。したがって、規則は狭くターゲットを絞ったローカライズされた制限のみを許可されるべきである。
一方、トランプ政権は、規則のこれらの具体的な例は単に例示的なものであり、彼らが本当に互いに共通しているのは、病気の広がりを制限するために"合理的に必要な"と考えられるかもしれない措置の例であるということだけを主張することができる。 その理論では、Section70.2は、伝染病の広がりを制限するという最小限のもっともらしい議論がある限り、CDCが望むほぼすべての規則を課すことを可能にする。
そして、規則のテキストの下で、CDCは、問題の規制が本当に合理的に必要である、または州の制限が本当に"不十分であることを証明する必要はないことになる。
規則のこの広範な解釈は、幹部にほぼすべてのタイプの活動を制限する権限を与えるであろう。すなわち、経済取引や人財の動きのほとんどは、何らかの形で病気を広める可能性があり、また、その権限はCOVID-19のような特に致命的な病気に限定されなおいことになる。インフルエンザや風邪など、事実上他の伝染性疾患にも容易に当てはまる可能性がある。
毎年、何千人もの人々がインフルエンザのために死亡し、移動性や経済社会活動の制限は、その広がりを制限する合理的な方法と見なされる可能性がある。42 CFR Section70.1(セクション70.2の病気の定義に基づく)は、実際には、感染者または動物から直接、または中間植物または動物の宿主の代理店を通じて、貯水池から感染しやすい宿主に伝染する可能性のある感染性物質またはその有毒物質による"伝染性疾患"の病気として定義している。これは重症度に関係なく"感染性因子"によって広がるあらゆる疾患に適用されることに注意すべきである。一方、インフルエンザと風邪は明らかに適用される資格がある。
トランプ政権が、この権限を使って全国的な立ち退き猶予を課すことができれば、ジョー・バイデン(または他の将来の大統領)候補は、全国的なマスク着装命令、全国的なロックダウン、またはインフルエンザ、風邪、またはその他の病気の蔓延を減らす可能性のある活動の他の制限を課すためにそれを使用することができる。
制限と命令を課すこのような事実上無限の執行権限は、権力の分離のハッシュ値を作り、大統領が大規模に議会の権限を回避することを可能にする。また、役員への権力の付与に対する"非委任"制限のいかなる種類も完全に損なわれることになろう。連邦規則42巻Section 70.2が議会によって承認され、政権が主張する広範な範囲を持っている場合、それは事実上非委任行為を根絶するであろう。CDCが病気の蔓延を減らすために合理的に必要であると主張する限り、議会があらゆる種類の事実上の活動を抑制する権限を委任できるならば、委任に対する有意義な制限がどのように残っているかを見るのは難しい。
さらに移民と貿易に対する権力を委任する法令の政権の超広範な解釈にも同様の問題がある。しかし、純粋に国内の経済社会活動の抑圧にそのような議論を拡張することは、さらに危険を悪化させる。
トランプ政権の立場は、権力の分離(separation of powers)と同じくらい連邦主義(federalism ) (筆者注3)を脅かす。
CDCが伝染病や州法を伝染させるリスクがあると主張する限り、幹部があらゆる種類の地元活動を抑制できれば、州や地方の管理に委ねられる公共政策の多くの分野に侵入する可能性がある。少なくとも、FRBによる国家権力や地方権力の変位は、幹部の気まぐれだけでなく、連邦議会の法律を必要とするであろう。そのような権力を安全にトランプに委ねることができると考える保守派は、次に民主党がそれを振るう時には不幸な立場になろう。
全米的な立ち退き猶予は、私有財産権に対する大規模な侵害でもある。家主は、支払いを拒否する多数のテナントのためにバッグを保持して立ち往生している可能性がある。猶予を正当にするのと同じ論理は、CDCがそれを課すことはいくつかの伝染病の広がりを制限するかもしれないと主張する限り、財産権に対する事実上他の制限を承認するためにも使用することができる。
そして、それは財産権を制限するほぼすべての規制について言うことができる。この措置とその根底にある危険な広範な論理は、財産権に関するトランプ政権の既にあきらかであるひどい記録にさらに追加される。
ジョシュ・ブラックマン教授は、連邦議会が最終的に家主を補償する法律を制定すると考えている。しかし、それが実際に起こることは明らかではないし、特にそれが多くの小さな家主が悲惨な財政状況に陥るのを防ぐのに十分な速さで起こるならば、猶予が終了したときにテナントから未払いの家賃を回収する取り組みも同様である。
さらに、大統領選挙に勝った人は誰でも、今後数ヶ月間立ち退き猶予期間を延長する強い政治的インセンティブを持っているかもしれない。結局のところ、Section70.2の政権の解釈によって暗示される広範な権力は、いかなる時間制限も、規制が戦っていると思われる病気の脅威の重症度に基づく制限も課さない。
COVID-19ワクチンが発見され、配備された後でさえ、ワクチンは100%有効ではない可能性があり、したがっていくつかの病気のリスクが残っているので、行政は猶予を続ける必要があると主張する可能性がある。
また家主は、合衆国憲法修正第5(筆者注4)の収容条項に基づく訴訟を提起することで、損失を取り戻す可能性がある。私の見解では、この種の措置はおそらく取り組みと考えるべきである。しかし、裁判所は、州が課した家賃猶予が収容の判決に消極的であり、同じ延期が連邦政策に適用される可能性が高い。
トランプ政権の移民制限は現在、非委任(nondelegation)であるという理由で異議を申し立てられており、同様の訴訟は立ち退き猶予に対して提起される可能性が高い。うまくいけば、原告は両方の裁判で勝つであろう。これは、法廷でこの措置を覆す最良の見通しかもしれない。
あるいは、「憲法上の問題を提起する」という方法で法令を解釈することに対する規範(canon)は、裁判所が規則のSection70.2とその認可にかかる法律を狭く解釈し、それによって猶予を無効にするが、より狭く標的化された公衆衛生措置の権限源として法令および規則を維持する。
立ち退き猶予やその他の制限を課す権限は、政治的またはイデオロギー的な命令ではなく、科学的証拠によって導かれるはずの専門家機関であるCDCのセンター長に与えられるため、この行動は危険な前例を作らないと主張する人もいるかもしれない。
しかし、CDCは、トランプ政権が機関を対象にその意志に屈した様々な例によって示されるように、大統領や他の政治家からの政治的圧力にほとんど免疫性がない。政治的圧力もこの政策において重要な役割を果たした可能性が高い。
さらに、ほとんどの専門家の官僚でさえ、しばしば独自の政治的議題を持っている。道徳やイデオロギーを参照することなく、技術的な科学的配慮によって純粋に決定された"公衆衛生"政策のようなものはめったにない。
最後に、この全面的な猶予措置は不要であり、違法であるということは注目に値する。
米国では大規模な立ち退き危機は発生していない。それどころか、立ち退き率は、3月のコロナウイルス危機の開始以来、通常の水準を下回っている。そして、それは地元の立ち退き猶予がない地域でもそうであった。何らかの極端な不正行為を避けて、ほとんどの家主は、新しいテナントがいくらお金を払えるのが難しいと分かっているからといって、経済危機の間にテナントを追い出したくはない。
それにもかかわらず、連邦政府が全面的な立ち退き猶予を課すならば、それはそのような政策を防ぐために、家主に家賃を引き上げるか、将来的に少ないテナントを引き受けることを奨励するであろう。これは、テナント、特に貧しい人々のための利用可能な住宅ストックを予測可能に減らすであろう。家主が倒産したり、多額のお金を失ったりして業界を離れなければならない場合も同じであろう。
COVID-19による経済危機の間、貧しいテナントに対する何らかの種類の政府の支援が望ましい限り、それは何百万人もの非貧しいテナントに適用される立ち退き猶予を一掃せず、バッグを保持している家主を残さない貧しいテナントのためのよりターゲットを絞った形で提供されるべきである。
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(筆者注1) 2020.9.5 ペンシルバニア州ランカスター郡：Lancaster Law Blog(Russell, Krafft & Gruber, LLP)「What Does the CDC’s Ban on Evictions Really Mean?」がCDC命令を改めて取り上げている。内容は重複するので略すが、このたびのCDC命令が何らテナントといった弱者保護にならない点を強調している。
立ち退き猶予が解除されるとどうなるか?
上記のように、CDC命令は家賃を支払うテナントの責任を軽減しない。リースに記載されている延滞料と利息を含むすべての家賃は蓄積し続け、テナントはそれをすべて支払う必要がある。 これは、2021年1月に来て、ほとんどのテナントは、彼らの家主のために非常に大きな債務残高を自分自身を悲しく見つけることを意味する。
家主がこの残高に向けて支払いを行うためにテナントと協力する意思があるかどうかはまだ分からないが、これらの家主が賃貸物件からの収入を見ずに数ヶ月を過ごした可能性は低いであろう。言い換えれば、立ち退きの禁止が解除されると、裁判所は大家から大量の立ち退き措置を浴びる可能性がある。
要約すると、このCDC命令は立ち退きを防ぐのに役立たない。プロセスは 12 月 31 日以降まで延期されます。 テナントは、彼らが毎月の家賃のためにまだフックに入っていることを知る必要があり、それに応じて事前に計画を立てようとする必要がある。また、家主や入居者は、このモラトリアムが裁判所で支持されているかどうか、そして政府が家賃を支払う人々を支援するための新しいプログラムを作成するかどうかについても注意を払うべきである。
(筆者注2) “Ejusdem generis”は、「同じ種類」という意味のラテン語である。 法律が人または物のクラスをリストアップする場合、この概念はそのようなリストを明確にするために使用される。
たとえば、法律が自動車、トラック、トラクター、オートバイ、その他のモーター駆動車両に言及している場合、リストには陸上輸送のみが含まれているため、裁判所はejusdem generisを使用してそのような車両には飛行機が含まれないと判断する場合がある。Legal Information Insituteの解説を仮訳した。
(筆者注3) 連邦主義(federalism ) は、主権の多くを中央政府から地方政府に委譲し、複数の邦（国家）の連合体としての国家（連邦）を形成する事を目的とする政治思想を指す。(Wikipedia から一部抜粋)
(筆者注4) 合衆国憲法修正第5 ［大陪審、二重の危険、適正な法の過程、財産権の保障］・・・何人も、正当な補償なしに、私有財産を公共の用のために収用されることはない。
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