3月1日、米国連邦最高裁判所(U.S.Supreme Court)は、 「連邦通信委員会(FCC)」と「AT & T Inc.」の間で争われていた「連邦情報公開法(Freedom of Information Act：FOIA)」7(C)条(筆者注1)にいう「personal privacy exemption」の解釈につき、裁判官の全員一致(8-0)で法人には適用しない旨の解釈判決を下した。（事件番号：No. 09-1279 ）
筆者が、この判決を初めに知ったのは連邦司法省・情報政策局(Office of Information Policy:OIP)からの「FOIA速報(FOIA Post)」であった。 (筆者注2)
この裁判は連邦控訴裁判所という下級審判決に対する政府の最高裁への裁量上訴という事件で、その統一的解釈や判断が強く求められていたこと、さらに米国の主要プライバシー擁護団体 (筆者注3)やメディア、言論の自由擁護団体等から「法廷の友(Amicus Curiae)」が出されるなど話題の多かった裁判でもある。
今回のブログは、(1)同裁判の経緯や主な争点を整理、(2)プライバシー擁護団体など第三者による専門的意見である“Amicus Curiae”の内容、(3)この問題を迅速に報じた連邦最高裁 (筆者注4)やOIPの背景にあるオバマ政権の電子政府の中核となる「オープン・ガバメント政策」の意義や連邦政府のCIO等IT強化体制そのものについて解説を行うものである。
１．「FCC対AT & T Inc.」裁判と今回の最高裁判決の要旨
(1)FCCの&T社の告訴、裁判の経緯、争点と判決の要旨(筆者注5)
コーネル大学ロースクールの解説では第3巡回区控訴裁判所判決等にもとづき事実関係を説明している。以下、要約する。
［事実関係］
“FOIA”は、連邦機関は一部適用除外の場合を除き、開示要求者に対し保有する記録を開示しなければならない。この開示を拒否したときは要求者は連邦地方裁判所に告訴することが出来ると定める。
本件において問題となった同法が定める開示の例外の場合とは、次の３つの場合である。
①連邦機関は、特権的または機密性の高い企業機密および１個人から入手した商業営利または金融取引情報（例外規定§552(b)(4)）
②個人のプライバシーへの不当な侵害(unwarranted invasion)を構成するであろう個人的かつ医療情報ファイルおよび類似のファイル（例外規定§552(b)(6)）
③個人のプライバシーへの不当な侵害(unwarranted invasion)を構成するであろう法執行目的で収集した記録または情報でその収集した範囲内のみのもの（例外規定§552(b)(7)(C)）
米国の第２位の携帯電話事業者であるAT&T社はFCC (筆者注6)の連邦による費用の還付と引き換えに小学校や中学校への通信機器やサービスの提供を行う「米国民ブロードバンド普及プログラム(E-rate Program)」 (筆者注7)に参加した。
AT&T社はE-rate規則に違反したことをFCCに通知したが結果的に政府は同社に払いすぎていたことになった。FCCの法執行局(Enforcement Bureau)は調査を行い、AT&T社が応じた範囲で情報の提出を求めた。最終的にAT&T社は50万ドルの支払に合意した。
一方、競合相手である通信サービス業者の非営利団体である“COMPTEL”はFCCに対し調査の内容としてAT&T社から入手した情報および「E-rate Program」に関する情報の開示を要求した。 2005年8月、FCCは一部開示は承諾したが、一部についはもし開示するとFOIA§552(b)(4)に該当するまたはAT&T社にとって競争力への侵害を引き起こすという理由により開示を拒否した。
価格情報に加え、AT&T社の従業員や顧客を特定する情報の開示は、FOIA§552(b)(7)(C)に該当すると言うものであった。
FCCはその他の調査から得られた請求書や電子メールを含む全記録を開示することとし、AT&T社が主張した「自社のプライバシー権」の基づく例外規定の適用を拒否した。
このFCCの決定に対するAT&T社からの行政不服審査請求(administrative appeal)に対し、FCCは“personal privacy rights”を有する「corporate citizen(社会の一員としての企業の責任や義務)」の主張を退けた。
AT&T社はこの問題の解決につき第3巡回区控訴裁判所にFOIA§552(b)(7)(C)には法人を含むという解釈の見直しを求めた。同裁判所はFCCへの差し戻し再手続命令(remanding)にあたり、個人の場合と同様に法執行による法人に対する不面目(public embarrassment)、ハラスメントや恥辱(stigma)がありうると判示した。
2010年9月28日、連邦最高裁は訟務長官の裁量上訴(certiorari)を認め、法人がFOIA§552(b)(7)(C)の適用を受けられるか否かの判断を行うこととした。
最高裁のジョン・ロバーツ(John Roberts)裁判長は判決文において以下の解釈を下した。(エリーナ・ケーガン(Elina Kagan)判事は訟務長官(solicitor general)として本件の最高裁への裁量上訴(certiorari)を申請しているため口頭弁論や裁決には参加せず。) (筆者注8)
「形容詞は通常はかかる名詞の意味を反映するが、それは常にではない。時としてそれらは自身の異なる意味を帯びる。・・・通常我々は、法人(corporations)や法主体(artificial entities) (筆者注9)について言及するときに「個性(personal characteristics)」、「身の回り品(personal effects)」、「私信(personal correspondence)」、「個人的影響(personal influences)」や「個人的な悲しみ(personal tragedy)」という言葉を口にしない。
これは、法人が個人的な手紙、影響、悲しみを持つことはなく、そのことを表すために“personal”という言葉を使わないからである。
我々は、FOIAの目的の意味からして法人を含むという理由で適用除外規定である7(C)条を法人に適用する主張は組しない。
すなわち、個人のプライバシーへの不当な侵害(unwarranted invasion)を構成するという理由に基づく法執行情報の開示要求に対するFOIAによる保護は、法人までは拡大しない。」
また、同裁判所は、FOIAの「個人およびその医療ファイル(persona and medical files)」という言葉についても法人には適用しない旨明示した。
なお、最高裁は判決文中、1974年にFOIA改正時に司法長官が「メモ(Department of Justice’s Attorney General’s Memorandum on the 1974 Amemdments to the FOIA)」において「7(C)例外規定は、法人およびその他の法主体に適用できるとは思えない」ことを引用している。
(2)最高裁は、2010年1月19日に口頭弁論(oral arguments)を行い、メリット・ブリーフ(筆者注10)や“Amicus Curiae”についての論議が行われた。口頭弁論の内容の詳細についてはコーネル大学ロースクールやピッツバーグ大学ロースクールのサイト「JURIST」が詳しく報じているので略す。
２．連邦最高裁における業界団体やプライバシー擁護団体ならびにメディア等の法廷意見(Merit Brief)や「法廷の友(Amicus Curiae)」の主な内容
(1)“COMPTEL”の主張(本裁判につき米国法曹協会(ABA)サイトがまとめた“Merit Brief”33－34頁参照)
連邦議会はFOIAの制定目的は市民(citizenry)が適切に情報を得て政府機関の活動をチェックするというものであり、また法人につきプライバシー権に基づく開示の例外を与えることはこの法の制定目的を害すると強く主張した。
(2)“Reporters Committee for Freedom of the Pres”や報道機関22社の主張
法人につきプライバシー権を与えることは国民への危険な安全情報記録や企業の公衆衛生義務違反など重要な法人の情報を求めるジャーナリストやニュース・メディアの番犬機能を阻害する。(ABAがまとめた“Amicus briefs”“Merit Brief”18頁参照)
(3) “Citizens for Responsibility and Ethics in Washigton”の主張
我々やメディアの任務の目標は、BP社の原油流出事故のように健康への危機と環境被害への対応に関する政府の対応についてひろく国民に情報提供することにある。仮に法人の開示の例外を許すならこのような情報への我々のアクセスは極めて制限される。(ABAがまとめた“Amicus briefs”“Merit Brief”16-17頁参照)
(4)前記の意見に対し、AT&T社や米国商工会議所(United State Chamber of Commerce)は次のような反論を提出した。
FOIA§552(b)(7)(C)の例外規定の制定目的は、法執行機関により重大な結果をもたらす個人や法人を保護することであり、企業のプライベートな情報を競争相手を含む公衆に情報開示することは、この目的を弱体化する。(Brief of Respondent 43頁参照)
さらに、開示が要求された情報について合法的な公益が存するときは、政府は公益が企業のプライバシー権を上回ると判断するなど公平な考慮を優先させるのであり、報道機関の番犬機能は侵害されない。(Brief of Respondent 45頁参照)
反対に、AT&T社としては法人に“personal privacy”の権利を認めないことはそれらの情報への経済や産業界の競争者の自動的なアクセスを認めることなり、競争力を傷つけると主張した。(Brief of Respondent 43頁参照)
また、競争的な「個人」情報の開示に直面した法人は法執行機関の調査の真っ最中においてお互いに自発的な協力を躊躇する可能性についても主張した。(Brief of Respondent 43頁参照)
一方、米国商工会議所(Unites States Chamber of Commerce：Chamber)はAT&T社の主張を擁護すべく次のような“Amicus Curiae”(23頁)を述べた。
この例外が否定されると法人の法執行機関の調査への法遵守に水を差すと述べ、さらにAT&T社がFCCに対し自主的に法違反の事実を報告した点に注目し、企業機密が漏洩する惧れがあるとなるとこれらの対応についても法人は不承不承となることを指摘した。
また、中小企業の場合、所有者の“personal privacy”が法人との重なる面が多いため特定の被害が発生する点も指摘した。
３．オバマ政権の電子政府の中核となる「オープン・ガバメント政策」の意義や連邦政府のCIO等IT強化体制の実態
前政権であるブッシュ政権の電子政府政策の目玉は2002年成立した「電子政府法(E-Government Act of 2002)( Public Law 107–347)」であり、また連邦省庁横断型の電子政府サービス用ポータルサイト“First.gov”(現在は“USA.gov”)等のように、ITの導入による行政の効率化や国民の利便性向上であった。
(1)2009年12月「オープン・ガバメント指令」
2009年誕生したオバマ政権は、従来の電子政府政策の方向性を、最新のウェブ技術を活用した政府情報の積極的な公開、および政府決定プロセスへの市民参加を促進する「オープン・ガバメント政策」、すなわち民主主義の強化に重点を置いている。オバマ大統領は、連邦政府全体を統括する初めての最高情報責任者（連邦CIO）と最高技術責任者（連邦CTO）を新設して連邦政府のIT強化体制を整えると、2009年12月8日、オープン・ガバメント実現の3原則「透明性 （Transparency）」「国民参加 （Participation）」「官民連携 （Collaboration）」を中核に据えた「オープン・ガバメント指令(Open Government Directive)」を発令した。同指令の特徴は、1） 連邦政府が設置したイニシアチブを手本に行動計画を策定するよう、各省庁に対して4カ月以内という明確な期限を設けて求め、連邦政府の役割強化と政策における具体的な成果を追求している点、2）「透明性」、「国民参加」、「官民連携」の実現を、行政コストの削減・自然災害対策・医療サービスの向上・雇用創出につなげるという方向性を明示している点である。
(2)「透明性（Transparency）」に関する動き
連邦政府は、オープン・ガバメント指令と同時に、「米国民に向けたオープン・ガバメント進捗報告書(Open Government Progress Report to the American People)」を発表した。同報告書では、指令の3原則の定義に加え、各イニシアチブが分野・目的別に紹介されている。この定義によれば、「透明性」とは「政府の保有する情報を国民に公開することで行政の説明責任を果たすこと」である。透明性実現のため、“DATA.gov”(筆者注11)、 “IT dashboard”、 “Open government”、“USA spending.gov”、 “Recovery.gov”、官報のXML化などのイニシアチブが実行されている。(以上の説明はNTT データの米国マンスリーニュース2010年11号から一部抜粋の上リンクをはった。)
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(筆者注1) §552. Public information; agency rules, opinions, orders, records, and proceedingsの条文内容は次のとおりである。
(a)連邦機関の開示義務に関する原則規定
(b)例外規定
(4) trade secrets and commercial or financial information obtained from a person and privileged or confidential;
(6) personnel and medical files and similar files the disclosure of which would constitute a clearly unwarranted invasion of personal privacy;
(7) records or information compiled for law enforcement purposes, but only to the extent that the production of such law enforcement records or information
(C) could reasonably be expected to constitute an unwarranted invasion of personal privacy,
（以下、略す）」
(筆者注2) “OIP”の記事は最高裁の判決文の内容については細目を紹介しているが、この裁判そのものについて全体像についてはコーネル大学やピッツバーグ大学のレポートの方が分かりやすい。
(筆者注3) 団体名を以下列記する。 “Reporters Committee for Freedom of the Press”、 “American Society of News Editors”、
“Citizens for Responsibility and Ethics in Washigton” 、 ”ACLU”、
“Electronic Frontier Foundation” 、
“National Security Archive” 、 “Openthegovernment.org”、 “Associated Press”
(筆者注4)連邦最高裁は3月2日のウェブサイト“Recent Decisions”で「判決要覧(syllabus)」と本判決文(原文)を公開している。このような情報開示の迅速性も政府が進めるオープン・ガバメントの一環といえよう。
(筆者注5) 対象期間が2011年1月19日の口頭弁論までであるが、コーネル大学ロースクールの「法情報研究所(Legal Information Institute)」が裁判経緯、法的解釈上の争点等について詳細に解説している。関係する資料等についてはリンクが張られているので検索の手間も省ける。
(筆者注6) 連邦通信委員会（FCC）の基本的な機能や任務ならびにその組織の概要についてFCCの工学・技術局技術調査部のGeorge Tannahill氏が2009年3月4日、「日米相互認証協定(MRA)」国際研修会でわかりやすく解説しているのでその要旨を紹介しておく。
「①FCCは、公益のために民間電気通信産業分野の規制を所管。無線サービスに混信を起こす可能性を最小限にするため、送信機その他の設備の技術基準を制定。また、市場出荷される機器が技術要求事項に適合するよう認証制度を管理。
②FCCの業務の根拠を定めるのは連邦行政規則(連邦規則集第４７編(47 CFR))でその内訳として「管理規則(すべてのその他の規則条項に適用される一般要求事項を規定)」と「無線業務規則(ユーザーの免許及び機器認証試験の要求事項を規定)」が定められている。
③FCCの組織中、法執行局(3/3(26)参照)は監視、監督の立場から必要に応じ罰金等の行政処分を行う。」
(筆者注7) “E-rate”とは、「1996年制定の電気通信法（Telecommunications Act）で定められた、「米国内のあらゆる人々に対して平等の通信サービスを提供する」という「ユニバーサル・サービス」規定に基づく補助金制度として、位置付けられている。1997年に、独立の政府機関である連邦通信委員会（Federal Communications Committee: FCC）がE-rateを含めた「ユニバーサル・サービス」施行規則を制定し、1998年よりE-rateによる割引が実施されている。」
“E-rate”の財源としては、全米の通信事業者が拠出する「ユニバーサル・サービス基金」から捻出されている。この基金の補填のために、通信事業者は一般の電話加入者に対し電話料金の10％程度を「ユニバーサル・サービス料金」として徴収する、といったことが成されている。また、E-rateの運用に関する実務については、FCCの監督のもと、Universal Service Administrative Company（USAC）という民間の非営利機関が担当している。
E-rateが実施されてはや10年近くになるが、E-rateは学校や図書館でのインターネット接続、またブロードバンド接続の促進に貢献しているとの評価がある一方、運用状況に対する批判も多い。(以下略す)」
(筆者注8) 米国の訟務長官(solicitor general)とは、連邦最高裁判所で連邦政府が当事者となっている訴訟に際し、政府のために弁論(amicus curiae)を行う官職であり、連邦司法省の公務員である。ケーガン判事は元第47代訟務長官でその任期は2009年3月～2010年5月であった。)
(筆者注9) 翻訳の専門家も法的な用語として「Entity」の的確な訳語は難しいらしい。ちなみに、契約翻訳専門家によるブログである「契約翻訳ヴァガボンド」が苦労話を展開している。その中で、世界的な英米法辞典「Black’s Law Dictionary Eighth Edition」の説明が引用されている。
“entity. An organization (such as business or an governmental unit) that has a legal identity apart from its members.
corporate entity. A corporation's status as an organization existing independently of its shareholders. ● As a seperate entity, a corporation can, in its own name, sue and be sued, lend and borrow money, and buy, sell, lease, and mortgage property.（略）
public entity. A governmental entity, such as a state government or one of its political subdivisions.”
この大辞典は筆者が大学院時代に利用し、今も手元にあるのは“Revised Fourth Edition”(定価6,720円)であるが、以下のとおり極めて簡単な内容である。
“Legal existence.Department of Banking v.Hedges,136 Neb.382,286 N.W.277,281”
(筆者注10) “Merit Brief”とは、裁判用語で「裁判上の具体的争点に関し主張する制定法や判例法に基づき裁判で使用する目的の法的意見書をいう。」
本裁判において1月19日に提出された“Merit briefs”および“Amicus briefs(Amicus Curiae)”は以下のとおりである。(米国法曹協会(ABA)サイトによる)。
(1)Merit briefs
・Brief for Petitioner Federal Communications Commission, et al.
・Brief for Respondent Comptel in Support of Petitioners
・Brief for Respondent AT&T, Inc., et al.
・Reply Brief for Petitioner Federal Communications Commission, et al.
・Reply Brief for Respondent Comptel in Support of Petitioners
(2)Amicus briefs
・Brief for the Reporter's Committee for Freedom of the Press ― ALM Media, LLC, the
American Society of News Editors, the Associated Press, the Association of American
Publishers, Inc., Bay Area News Group, Bloomberg L.P., the Citizen Media Law
Project, Daily News, L.P., Dow Jones & Company, Inc., The E.W. Scripps Company,
the First Amendment Coalition, First Amendment Project, Gannett Co., Inc., NBC
Universal, Inc., the National Press Photographers Association, Newspaper
Association of America, the New York Times Co., NPR, Inc., the Society of Professional
Journalists, Stephens Media LLC, Tribune Company, and the Washington Post in
Support of Petitioner (reprint)
・Brief for Collaboration on Government Secrecy in Support of Petitioner
・Brief for Free Press in Support of Petitioner
・Brief for the Project on Government Oversight, the Brechner Center for Freedom of Information, and Tax Analysts in Support of Petitioner (reprint)
・Brief for Citizens for Responsibility and Ethics In Washington, the Electronic Frontier
Foundation, the American Civil Liberties Union, the American Library Association, the
Association of Research Libraries, the National Security Archive, and
Openthegovernment.Org in Support of Petitioner
・Brief for Constitutional Accountability Center in Support of Petitioner
・Brief for National Association of Manufacturers in Support of Respondent AT&T, Inc.
・Brief for the Chamber of Commerce of the United States of America in Support of
Respondent AT&T, Inc.
・Brief for the Business Roundtable in Support of Respondent AT&T, Inc.
(筆者注11) ホワイトハウスの発表では、“DATA.gov”は2009年5月に47のデータを用意して発足したが、約1年後の2010年5月にはデータ数は25万を越えた。同サイトへの総アクセス件数は9,760万件となっている。
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