避難勧告とは？

台風４号は日本列島に猛威をふるいましたが、神奈川県でも小田原市の山王川が氾濫する恐れが高まったとして、夜９時５５分頃に周辺の約４７００世帯、およそ１万１８００人に避難勧告を出して警戒を呼びかけました。

ところが、今朝のテレビニュースで「避難したのは２１人」だったことを知って唖然としました。

避難勧告は避難指示とは異なり避難を強制するものではありませんが、避難勧告を出した意味とは何だったのでしょうか。

どこかに問題があるような気がしてなりません。