１．行政調査とは何か
行政調査とは、簡単に言えば行政活動の一環としての調査のことであるが、厳密に定義がなされている訳ではない。行政調査を広く捉えるならば、 国勢調査などの統計調査も含まれるが、行政法学や租税法学でとくに問題となるのが、税務調査など、特定の具体的処分の前提となる（あるいは関連する）ものである。調査には質問・立入・検査などの態様があり、任意調査（事実行為）、実効性が刑罰によって担保されるもの、物理的実力行使が認められるものなどがある。
かつて、行政調査は即時強制の箇所において扱われていた。しかし、最近は、租税法学の影響もあり、行政調査を独立した項目として扱うのが一般的である。行政調査の中には、後に触れるように、「直接、私人の身体または財産に実力を加え、これによって行政上の目的を実現すること」という即時強制の定義に沿うものもあるが、沿わないものもあるので、即時強制とは異なる制度として扱うのが妥当であろう。なお、現在は行政調査を情報の収集・管理の一環として理解することも多い。
２．行政調査の種類
既に述べたように、行政調査について厳密な定義がなされていないこともあって、行政調査と位置づけられるものは多い。ここで、宇賀克也『行政法概説Ｉ行政法総論』〔第５版〕（2020年、有斐閣）162頁を参照しつつ、一応の分類を試みる。
①純粋な任意調査
法的拘束力を欠き、相手方が調査に応ずるか否かを任意に決めることができるものである。事実行為に留まり、相手方には何らの協力義務もないため、行政作用法上の根拠を必要としない。
②相手方について調査に応ずる義務が法定されているが、その義務を強制する仕組みがないもの（警察官職務執行法第６条第２項など）
③相手方が調査を拒否した場合には給付が拒否されるというもの（生活保護法第28条など）
④相手方が調査に応じない場合、または応じたとしても十分な資料を提示しない場合には、相手方自身に不利益な事実があったとみなされるというもの
⑤間接的強制調査（準強制調査）
相手方が調査を拒否した場合には罰則（刑罰など）が適用されることにより、間接的に調査の受諾を強制するものである。言い換えれば、質問検査権の行使の相手方は、質問に答えるか否か、検査に応ずるか否かについて、一応の自由を有するが、検査の拒否、妨害または忌避に対しては刑罰が科される。実効性が罰則によって担保されることにより、行政調査の妨害が防止されるのである。
注意しなければならない点は三つある。第一に、あくまでも間接的に調査の受諾を強制するものであるから、相手方の抵抗（質問への無回答、資料の提示・提出の拒否など）を排除して調査を継続し、臨検、捜索、押収などをなしうるものではない。
第二に、間接的強制調査の権限を犯罪捜査のために行うことは許されない。
第三に、実効性を罰則により担保するという性格を有するため、行政作用法上の根拠を必要とする。
⑥実力行使が認められる強制調査
物理的な実力行使が認められる、すなわち、相手方の抵抗を排除して行いうる調査である。純粋な強制調査と表現してもよい。当然のことながら、行政作用法上の根拠を必要とする。
この種の行政調査を定める規定として有名であったのは国税犯則取締法第２条であった。同条は、「収税官吏」が裁判官の許可（状）を得て臨検や捜索、または差押えを行うことを定めていた〈最大判昭和47年11月22日刑集26巻９号554頁を参照。この場合は、行政事件訴訟法により、差押えの処分に対する取消訴訟を提起しなければならないことになる〉。これは、実質的に刑事訴訟法による手続と同質のものであることを意味するが、「証拠の収集と判定について特別の知識と経験を必要とすること」、および「犯則事件の発生件数がきわめて多く、その処理を検察官の負担にまかせることが実際問題として困難なこと」から、収税官吏により行われるものとされていた〈金子宏『租税法』〔第二十版〕（2015年、弘文堂）1001頁〉。国税犯則取締法は、所得税法等の一部を改正する等の法律（平成29年３月31日法律第４号）第10条および同附則第１条第５号ヘにより、2018（平成30）年４月１日に廃止されたが、この時の改正により国税通則法に第11章（第131条以下）が追加され、純粋な強制調査は同章の規定に基づいて行われることとなった。
３．任意調査の範囲
●最三小判昭和53年６月20日刑集32巻４号670頁（Ⅰ―106）
事案：本件の被告人は、東京都内で手製爆弾を警察官らに対して投げつけて傷害を負わせた他、鳥取県某市内のＡ銀行Ｂ支店で金銭を強奪し、逃走した。被告人は岡山県に逃走したため、同県のＣ警察署は緊急配備体制を敷いたところ、被告人が乗用車でＤ交差点付近を走行していたので、Ｃ警察署は検問を行い、被告人に対して免許証の提示を求め、職務質問を行った。被告人がボーリングバッグとアタッシュケースを持参していたため、警察官らは開披を求めたが被告人が拒否したため、被告人にＣ警察署への同行を求めた。警察官が被告人の同意を得ずにボーリングバッグとアタッシュケースを開けたところ、Ａ銀行Ｂ支店の帯封がなされた札束などが見つかり、被告人は緊急逮捕された。
一審判決（東京地判昭和50年１月23日判時772号34頁）は被告人に対して懲役17年の判決を言い渡した。被告人が控訴したが、控訴審判決（東京高判昭和52年６月30日判時866号180頁）は控訴を棄却した。最高裁判所第三小法廷も被告人の上告を棄却した。
判旨：「警職法は、その２条１項において同項所定の者を停止させて質問することができると規定するのみで、所持品の検査については明文の規定を設けていないが、所持品の検査は、口頭による質問と密接に関連し、かつ、職務質問の効果をあげるうえで必要性、有効性の認められる行為であるから、同条項による職務質問に附随してこれを行うことができる場合があると解するのが、相当である。所持品検査は、任意手段である職務質問の附随行為として許容されるのであるから、所持人の承諾を得て、その限度においてこれを行うのが原則であることはいうまでもない。しかしながら、職務質問ないし所持品検査は、犯罪の予防、鎮圧等を目的とする行政警察上の作用であつて、流動する各般の警察事象に対応して迅速適正にこれを処理すべき行政警察の責務にかんがみるときは、所持人の承諾のない限り所持品検査は一切許容されないと解するのは相当でなく、捜索に至らない程度の行為は、強制にわたらない限り、所持品検査においても許容される場合があると解すべきである。もつとも、所持品検査には種々の態様のものがあるので、その許容限度を一般的に定めることは困難であるが、所持品について捜索及び押収を受けることのない権利は憲法35条の保障するところであり、捜索に至らない程度の行為であつてもこれを受ける者の権利を害するものであるから、状況のいかんを問わず常にかかる行為が許容されるものと解すべきでないことはもちろんであつて、かかる行為は、限定的な場合において、所持品検査の必要性、緊急性、これによつて害される個人の法益と保護されるべき公共の利益との権衡などを考慮し、具体的状況のもとで相当と認められる限度においてのみ、許容されるものと解すべきである」。本件の場合は、被告人が「警察官の職務質問に対し黙秘したうえ再三にわたる所持品の開披要求を拒否するなどの不審な挙動をとり続けたため、右両名の容疑を確める緊急の必要上されたものであつて、所持品検査の緊急性、必要性が強かつた反面、所持品検査の態様は携行中の所持品であるバツグの施錠されていないチヤツクを開披し内部を一べつしたにすぎないものであるから、これによる法益の侵害はさほど大きいものではなく、上述の経過に照らせば相当と認めうる行為である」。
●最一小判昭和53年９月７日刑集32巻６号1672頁
事案：警察官が、覚醒剤中毒者と疑わしき人物Ｘに対して職務質問を行い、所持品の提示を求めた。Ｘは目薬などをポケットから出したが、警察官は他に疑わしきものがあるとして提示を求めた。Ｘは拒んだが、警察官はポケットに手を入れ、注射針と粉末入りのちり紙の包みを出した。この粉末を検査したところ、覚醒剤であることが判明し、Ｘを覚醒剤不法所持の現行犯として逮捕した。この事件において、Ｘは覚せい剤取締法違反の他に有印公文書偽造、同行使、道路交通法違反に問われており、裁判では、警察官がＸの承諾を得ないままポケットを捜索して差し押さえた物の証拠能力が争われた。一審判決（大阪地判昭和50年10月３日刑集32巻６号1760頁）および控訴審判決（大阪高判昭和51年４月27日刑集32巻６号1765頁）は証拠能力を否定してＸを無罪としたが、最高裁判所第一小法廷は、次のように述べて本件を大阪地方裁判所に差し戻した。
判旨：「警職法２条１項に基づく職務質問に附随して行う所持品検査は、任意手段として許容されるものであるから、所持人の承諾を得てその限度でこれを行うのが原則であるが、職務質問ないし所持品検査の目的、性格及びその作用等にかんがみると、所持人の承諾のない限り所持品検査は一切許容されないと解するのは相当でなく、捜索に至らない程度の行為は、強制にわたらない限り、たとえ所持人の承諾がなくても、所持品検査の必要性、緊急性、これによつて侵害される個人の法益と保護されるべき公共の利益との権衡などを考慮し、具体的状況のもとで相当と認められる限度において許容される場合があると解すべきである」（前掲最二小判昭和53年６月20日を参照）。本件の場合はＸに対する所持品検査の必要性および緊急性は是認しうるが、許容限度を逸脱したものと解すべきであり、「右逮捕に伴い行われた本件証拠物の差押手続は違法といわざるをえない」。但し、職務質問の要件は存在し、かつ所持品検査の必要性および緊急性は認められており、許容限度を僅かに超えていたのであって、「令状主義に関する諸規定を潜脱しようとの意図があつたものではなく、また、他に右所持品検査に際し強制等のされた事跡も認められないので、本件証拠物の押収手続の違法は必ずしも重大であるとはいいえないのであり、これを被告人の罪証に供することが、違法な捜査の抑制の見地に立つてみても相当でないとは認めがたいから、本件証拠物の証拠能力はこれを肯定すべきである」。
●最三小決昭和55年９月22日刑集34巻５号272頁（Ⅰ―107）
「第４回：法律による行政の原理」において扱った。自動車の一斉検問の法的根拠を警察法第２条第１項と解する。
４．行政調査の要件や手続の問題
（１）行政手続法には、行政調査に関する一般的規定は存在しない（行政手続法第３条第１項第14号を参照すること）。
（２）任意的手段による限りであっても、所掌事務と関係のない調査は許されない。この点において、一部の省庁で行われている、情報公開法に基づく開示請求に際しての法定事項以外の請求者の属性調査・情報収集は所掌事務の範囲を超えており、 情報公開法の趣旨に反するため、違法ではないかと考えられる。
（３）間接的強制調査
このような場合、調査手続の問題もあるし、憲法第31条、第35条、第38条に違反するかも問題となる。税務調査についての事案が参考となるので、ここで取り上げておこう。
●最大判昭和47年11月22日刑集26巻９号554頁（川崎民商事件、Ⅰ―103）
事案：当時の川崎税務署長は、川崎民主商工会員の被告Ｙの所得税確定申告に過少申告の疑いを抱いた。そこでＹの帳簿書類などを検査しようとしたが、Ｙはこれを拒んだ。そのため、Ｙは所得税法に規定される検査拒否罪で起訴された。一審判決（横浜地判昭和41年３月25日金判346号11頁）、控訴審判決（東京高判昭和43年８月23日金判346号６頁）のいずれもＹを有罪としたので、Ｙは上告したが、最高裁判所大法廷は、次のように述べて上告を棄却した。
判旨：「憲法35条１項の規定は、本来、主として刑事責任追及の手続における強制について、それが司法権による事前の抑制の下におかれるべきことを保障した趣旨であるが、当該手続が刑事責任追及を目的とするものでないとの理由のみで、その手続における一切の強制が当然に右規定による保障の枠外にあると判断することは相当ではない」。しかし、税務調査が「あらかじめ裁判官の発する令状によることをその一般的要件としないからといつて、これを憲法35条の法意に反するものとすることはでき」ない。また、税務調査は、専ら「所得税の公平確実な賦課徴収を目的とする手続であつて、刑事責任の追及を目的とする手続ではなく、また、そのための資料の取得収集に直接結びつく作用を一般的に有するものでもな」く、公益上の必要性と合理性が認められる。さらに、「憲法38条１項の法意が、何人も自己の刑事上の責任を問われるおそれのある事項について供述を強要されないことを保障したものであると解すべき」であり、「右規定による保障は、純然たる刑事手続においてばかりではなく、それ以外の手続においても、実質上、刑事責任追及のための資料の取得収集に直接結びつく作用を一般的に有する手続には、ひとしく及ぶものと解するのを相当とする」が、税務調査は「憲法38条１項にいう『自己に不利益な供述』を強要するものとすることはでき」ない。
●最三小決昭和48年７月10日刑集27巻７号1205頁（荒川民商事件、Ⅰ―104）
事案：荒川税務署は、荒川民主商工会員の被告Ｙの所得税確定申告に過少申告の疑いがあるとして調査官を派遣した。しかし、Ｙは息子とともに、調査官に対して調査には応じられないとして調査官を追い返したため、所得税法に規定される不答弁罪および検査拒否罪にあたるとして起訴された。一審判決（東京地判昭和44年６月25日判時565号46頁）はＹを無罪としたが、控訴審判決（東京高判昭和45年10月29日判時611号22頁）は有罪としたため、Ｙが上告したが、最高裁判所第三小法廷は、決定で次のように述べて上告を棄却した。
判旨：所得税法第234条第１項は「客観的な必要性があると判断される場合に」職権調査の一つとして質問や検査を行う権限を認めたものであり、「質問検査の範囲、程度、時期、場所等実定法上特段の定めのない実施の細目については、右にいう質問検査の必要があり、かつ、これと相手方の私的利益との衡量において社会通念上相当な限度にとどまるかぎり、権限ある税務職員の合理的な選択に委ねられているものと解すべく、また、暦年終了前または確定申告期間経過前といえども質問検査が法律上許されないものではなく、実施の日時場所の事前通知、調査の理由および必要性の個別的、具体的な告知のごときも、質問検査を行なううえの法律上一律の要件とされているものではない」。
●最三小判昭和59年３月27日刑集38巻５号2037頁
憲法第38条第１項が供述拒否権（黙秘権）の告知を義務づけるものではないと理解した上で、国税犯則取締法に供述拒否権（黙秘権）に関する規定がなく、収税官吏が質問の際にあらかじめ供述拒否権（黙秘権）の告知をしなかったからといって、憲法第38条第１項に違反するものではない、と述べている。同趣旨の判決は他にも存在する。なお、現在、国税通則法には「納税義務者に対する調査の事前通知等」を定める規定として第74条の９が置かれている。同第74条の10もあわせて参照されたい。
なお、行政調査という主題から離れるが、行政手続と憲法第31条との関係についての重要な判決として、次のものを紹介しておく。
●最大判平成４年７月１日民集46巻５号437頁（成田新法事件。Ⅰ―116）
事案：新東京国際空港の安全確保に関する緊急措置法（いわゆる成田新法。現在は成田国際空港の安全確保に関する緊急措置法）の第３条第１項に定められた工作物使用禁止命令の合憲性が問われたものである。この規定には、命令の相手方に対する告知、弁解、防御の機会を与えるという趣旨が盛り込まれていない。Ｙ（運輸大臣）は、毎年、Ｘに対し、空港の規制区域内所在のＸ所有の小屋につき、暴力主義的破壊活動者の集合や活動などへの供用を禁止する処分を繰り返した。Ｘは処分の取消および国家賠償を求めて出訴したが、一審判決（千葉地判昭和59年２月３日訟月30巻７号1208頁）は、取消請求については却下し、国家賠償については棄却した。控訴審判決（東京高判昭和60年10月23日民集46巻５号483頁）は、一審判決の一部を変更したものの、やはりＸの請求を一部却下し、一部棄却した。最高裁判所大法廷も、Ｘの請求を一部却下し、一部棄却した。
判旨：「憲法31条の定める法定手続の保障は、直接には刑事手続に関するものであるが、行政手続については、それが刑事手続ではないとの理由のみで、そのすべてが当然に同条による保障の枠外にあると判断することは相当ではない」が、「同条による保障が及ぶと解すべき場合であっても、一般に、行政手続は、刑事手続とその性質においておのずから差異があり、また、行政目的に応じて多種多様であるから、行政処分の相手方に事前の告知、弁解、防御の機会を与えるかどうかは、行政処分により制限を受ける権利利益の内容、性質、制限の程度、行政処分により達成しようとする公益の内容、程度、緊急性等を総合較量して決定されるべきものであって、常に必ずそのような機会を与えることを必要とするものではないと解するのが相当である」。
（４）質問検査権の行使（間接的強制調査）と犯則調査（実力行使を伴う強制調査）との関係
国税通則法第74条の８は、質問検査権を犯罪捜査のために利用してはならないという趣旨の規定である。すなわち、当初から犯罪を捜査するために税務調査を行ってはならないのである。しかし、質問検査権を行使して税務調査を進めるうちに、何らかの犯罪容疑を裏付ける事実が発見されることもありうる。このような場合、行政調査によって得られた資料を犯則調査に利用することが可能であるのかが問題となる。
このような行政調査（税務調査）について、犯罪捜査のために行うことは許されないという前提があるからには、仮に行政調査（検査の拒否、妨害または忌避に対する罰則を伴う）によって得られた資料を犯則調査に利用できるとすれば、憲法第38条第１項の趣旨に反することになるため、税務調査で得られた供述を犯則調査に利用し、さらに刑事裁判で証拠とするのは許されない、という考え方もある〈川出敏裕「税法上の質問検査権限と犯則事件の証拠」ジュリスト1291号200頁、およびそこに掲げられた諸文献を参照〉。しかし、判例は異なる態度をとる。
●最二小決平成16年１月20日刑集58巻１号26頁（Ⅰ―105）
事案：X1社、X2社の統括管理者は、X2社の代表取締役にしてX1社の実質的経営者であるX3と共謀し、両社の売り上げを一部除外した上で架空の経費を計上するなどの方法によって所得を秘匿し、平成元年から平成４年までの事業年度にわたり、合計で２億9000万円ほどの法人税を免れた、として起訴された。
問題となったのは、この起訴に至る経緯である。高松国税局調査査察部は、X1社およびX2社に対して内偵立件の決議を行い、この両社と取引関係にある者の課税実績に関する情報を収集していた。X3は税理士と相談し、その税理士が今治税務署に行き、修正申告の可否などについて相談を行った。同じ日に、今治税務署副所長と統括国税調査官が協議を行い、２名の税務署職員を調査に赴かせた。彼らは税理士の立会いの下、X1社およびX2社の事務所において調査を行い、質問などを行うとともに帳簿を預かり、預金残高に関するメモや集計票の写しを受け取り、今治税務署に戻った。統括国税調査官は、査察による調査が必要であると判断し、高松国税局調査査察部の統括主査に対して過少申告などを報告した。高松国税局調査査察部は、査察立件決議を行い、高松簡易裁判所に、X1社およびX2社の事務所などを臨検場所とする臨検・捜索・差押許可状の発布を請求した。高松簡易裁判所が許可状を発布し、その翌日に高松国税局調査査察部は証拠品を押収した。
この事件においては、最初に税務調査が行われ、そこで得られた資料を基にして国税犯則調査が行われていたことになる。そのため、税務調査が国税犯則調査の手段として利用されたとして、法人税法第156条・第163条、憲法第31条・第35条・第38条に違反するという主張が、弁護人からなされた。しかし、一審判決（松山地判平成13年11月22日判タ1121号264頁）は弁護人の主張を退け、X1社、X2社およびX3の全員を有罪とした。控訴審判決（高松高判平成15年３月13日判時1845号149頁）は全員の控訴を棄却し、最高裁判所第二小法廷も全員の上告を棄却した。
判旨：「法人税法（平成13年法律第129号による改正前のもの）156条によると、同法153条ないし155条に規定する質問又は検査の権限は、犯罪の証拠資料を取得収集し、保全するためなど、犯則事件の調査あるいは捜査のための手段として行使することは許されないと解するのが相当である。しかしながら、上記質問又は検査の権限の行使に当たって、取得収集される証拠資料が後に犯則事件の証拠として利用されることが想定できたとしても、そのことによって直ちに、上記質問又は検査の権限が犯則事件の調査あるいは捜査のための手段として行使されたことにはならない」。
しかし、このように理解した場合、手続面での人権保障の意味がどうなるのかという疑問が生じよう。
また、この決定では、税務調査の結果として得られた資料を犯則調査の資料として利用することがどこまで許されるのか、明確に述べられていない。当初から犯則調査のために税務調査をするのでなく、税務調査の結果として犯則調査に至るのは許されるということなのであろうか。しかし、これでは行政調査と犯則調査とを厳格に分離しなくともよい、という結論に至らないであろうか。
●最一小判昭和63年３月31日訟月34巻10号2074頁
事案：不動産販売業のＸ社は青色申告の承認を受けていたが、Ｙ税務署長はＸ社の売上原価の伸び率が高く、借入金および未払いの発生が多額であったことなどから税務調査を行った。他方、Ｘ社には売上原価について架空の原価を計上した疑いがあり、東京国税局査察部は査察官をＸ社に派遣し、臨検、捜索、差押えなどを行い、質問調査なども行った。その後、Ｙ税務署長は前記査察調査に基づく課税資料を入手し、税務調査を行った。その結果、Ｙ税務署長はＸ社への青色申告承認を取消す処分を行い、税額更正処分および重加算税賦課決定処分も行った。Ｘ社はこれらの処分の取消を求めて出訴したが、一審判決（東京地判昭和61年11月10日税資154号458頁）は請求を棄却し、控訴審判決（東京高判昭和62年４月30日税資158号499頁）もＸ社の控訴を棄却した。最高裁判所第一小法廷もＸ社の上告を棄却した。
判旨：「収税官吏が犯則嫌疑者に対し国税犯則取締法に基づく調査を行つた場合に、課税庁が右調査により収集された資料を右の者に対する課税処分及び青色申告承認の取消処分を行うために利用することは許されるものと解するのが相当であ」る。
▲第７版における履歴：2021年１月19日掲載。
▲第６版における履歴：2015年９月22日掲載（「第22回 行政指導」として）。
2015年10月20日、第20回に変更。
2017年10月11日補訂。
2017年10月26日修正。
2017年12月20日修正。
2018年７月23日修正。
