１１月８日に行われたミャンマー総選挙。私は選挙監視員としてこの歴史的な選挙のプロセスに立ち会う機会を得た。今回の選挙をめぐる状況を報告・分析し、民主化を進化させるために日本が行うべき支援の在り方について考察したい。
１．NLDによる政権交代へ
１１月８日に行われたミャンマー総選挙の最終集計結果が２０日に発表され、アウンサンスーチー議長が率いるNLD（国民民主連盟）が、改選対象になった491議席のうち390議席を獲得し、過半数を超えた。与党・連邦連帯発展党（USDP）は42議席に留まり、政権交代が確実になった。今後、2016年1月下旬～2月上旬頃に議会が招集され、3月頃までには大統領選出，組閣が行われる見込みである。
テインセイン大統領、与党USDP（連邦連帯開発党）のテイウー副議長、また国軍のミンアウンフライン最高司令官も与党の敗北を認め、政権移譲を行う姿勢を示している。
１９９０年に行われた総選挙ではNLDが485議席中392議席を獲得しながら当時の軍事政権は政権の座に居座り、国民に対する重大な人権侵害を含む過酷な支配を続けた。その後軍政下で実施された2010年の総選挙は、自由公正な選挙が行われる環境下にないとNLDがボイコット。2011年に一応の民政移管を果たしてからは初の総選挙とあって、世界が注目する選挙になった。
テインセイン政権になってからの４年間は民主化への歩みを進めたが、アウンサンスーチー氏を大統領から排除する現憲法改正の改正には応じないなど、軍事政権時代のイメージを払しょくできなかったこと、何より民主化運動のリーダーとして１５年間に及ぶ孤独な軟禁生活を耐え抜き、国家のリーダーとしての活躍を期待されているアウンサンスーチー氏に対する圧倒的な支持が今回の結果の大きな要因だと思う。
私自身は、１９９２年以降、カンボジアやモザンビークなど紛争地域の民主化支援、選挙支援を行った経緯もあり、１９９５年からミャンマーの民主化支援に関わってきた。
これまでの経験、特にカンボジアなど背景が重なる国における民主化への取り組みをどのようにしてミャンマーにおける民主化の進展につなげるか、また、今回のミャンマー総選挙からの学びをどのように民主化を進める国に応用するか、このような視点で、今回の選挙をめぐる状況を分析し、日本が行うべき支援の在り方について考察したい。
２．選挙監視に至る経緯
まず、総選挙の実現に向けて努力を続けてきたあらゆる関係者の努力に敬意を表したい。数年前まではこのような日が現実に訪れるとは想像できない局面が続いていた。アウンサンスーチー氏のみならず、長年の過酷な状況に耐え抜いた人々の努力が結実した結果だと思う。
私自身は一貫して「民主化支援」という立場でミャンマーに関わっていたこともあり、アウンサンスーチー氏が立候補した３年前の補欠選挙の時は、当時在籍していた民主党の国際局として選挙監視チームの派遣を企画。多くの同僚議員とともに参加の予定だった。しかし、出発直前になって私自身も含めビザの発給を拒否されるなど、政権は外国からの監視員の受け入れに非常に消極的な姿勢を見せた。従って、今回も監視活動が許可されるのかどうか、予断を許さなかった。また、今回、与党の劣勢が確実視されていることもあり、直前になって災害からの復興の遅れを理由に、選挙管理委員会から選挙の延期が提案された。しかし、内外から批判を受けて一日で撤回。最終的には予定通り１１月８日に選挙が行われることになった。
政権与党による様々な不正は報告されているが、投票当日は大きな混乱はなく、人々が嬉々として投票に臨む様子が印象的だった。現政権が選挙によって示された国民の意志を受け止め、スムーズな政権移譲ることを強く望みたい。期待が大きいだけにNLDにとってもこれからが正念場であろう。
３．国際監視団への参加
今回私が参加した選挙監視は、昨年１２月まで私が事務局長を務めていた超党派の議員連盟、『ミャンマーの民主化を支援する議員連盟（会長：中川正春衆議院議員）』が主体になって実施した。私にとっては正式な資格を得て参加した１１か国、１８回目の選挙監視活動である。
当初は私自身が長年関わっていたANFREL(Asian Network for Free Elections)の一員としての参加を考えていたが、ANFRELは様々な紛争後の国、また独裁政権のもとでも民主化支援を行ってきた団体であるがゆえに、IDが発行されるかどうか微妙とのことであった。私は、今は非議員であるが、中川団長に参加をお願いしたところ快諾を頂いた。また、国会議員だけではなく、様々な専門家によるチーム構成にしたいとのことでもあり、私自身も参加メンバーの募集に関わることになった。結局、江田五月元参議院議長、また長年ミャンマーの人権問題などに関わってきた弁護士のグループ、カンボジアやミャンマーで民主化支援に関わってきた企業経営者、さらに大学教授など合計１１人が、ヤンゴンチームとカチン州チームの二つのチームに分かれて監視活動を行うことになった。
国際監視団としてはEUをはじめ、日本政府を含む各国政府も監視員を派遣し、約１０００人の外国人が監視員として活動した。国内の監視員も９６－９８年の学生運動を行った仲間が中心になって設立したPACEが２０００人、女性の地位向上のために活動しているパティエンが１６００人を派遣する等、国際監視チームと合わせ１００００人を超える監視員が見守る中で行われることになった。
2010年にミャンマー軍政が実施した選挙では、軍政は国際監視団の受け入れを拒否。2012年の補欠選挙でも限定的な選挙監視団しか受け入れられなかった。 しかし、今回は国際監視団を全面的に受け入れ、国際社会の目に耐える選挙をする意思を示したと言える。
４．組織的に行われていた？様々な不正行為
今回の選挙は当初からNLDが圧勝の勢いと言われていたが、一方で、与党が様々な不正を行っているとの情報が多数寄せられていた。大きな問題とされていたのは、ティンエー選挙管理委員長が与党寄りのスタンスを再三見せていたことだ。ティンエー委員長は、大統領と国軍士官学校で同期。退役後、大統領が議長を務めるＵＳＤＰの国会議員となり、３年前、大統領から委員長に任命されて離党した。懸案事項であった有権者登録においては、投票の権利を持つ人々の名前がなかったり、すでに亡くなった人など投票の権利のない人が大量に水増し登録されていることに対し「選挙人名簿の正確性は３割程度しか確信が持てない」旨のコメントをしたり、「与党の勝利を祈っている」と発言するなど、その中立性に疑問が寄せられていた。
アウンサンスーチー氏も記者会見で不正を指摘し、選挙管理委員会の委員を厳しく批判した。私たちの選挙監視チームは1988年の民主化運動リーダーで、長年獄中にいて３年前に解放されたミンコーナイン氏に選挙直前に面会したが、有権者リストの大量水増し、監視が行き届きにくい事前投票での不正の危険、選挙中の治安維持にあたるために特別に選任された「特別警察」の出方について懸念を指摘していた。 また買収も盛んに行われていたようだ。ミャンマー人の知人からは与党による選挙違反の映像や画像が数多く私の元にも送られ続けてきた。このような情報はSNSによって多くの有権者に共有されていて、結果としてUSDPは国民の信頼を失う結果になった。
５．投票を巡る状況
国会（上下両院）の議席は計６６４議席で、うち４分の１の１６６議席は国軍最高司令官が任命する。今回は４９８議席中、紛争地域にある７つの選挙区を除いた４９１議席が対象になり、各州で選挙が実施された。より大きな権限を持つ下院は小選挙区制。ＮＬＤが軍人枠を含めた議席全体の過半数、つまり４９１議席の３分の２超（３２９議席以上）を獲得すれば、単独で政権奪取が可能となる。
投票の仕組みは複雑である。まず事前に役所に行って本人確認を行い、当日受付で提出する投票入場券を受け取る。当日は、その後選挙人名簿に署名し、1枚1枚責任者がサインした投票用紙を受け取る。投票は、上院，下院、地方議会の順に3回行い、候補者の名前にスタンプを押す。ひとつの投票が済むと、その都度投票用紙を受け取り、選挙人名簿にサインことになっている。少数民族の人は少数民族枠の投票がもう1回増える。全ての投票が終了したら、二重投票を防ぐためのインクを指につけて退出となる。事前に役所に行っていなくても、選挙人名簿に名前が有り、国民登録証などの本人証明書類があれば、投票所で確認し、投票は可能とされている。
一連の手続きが複雑であり、また、少数民族の中にはビルマ語が読めない人が多いこと、出稼ぎなどで投票できる地域を離れている人も多く、投票の意志はあっても登録できていない人も多かった。世界が注目する選挙であり国民の関心も極めて高かったが、投票率は７０％台に留まった。より多くの国民が参加できるように状況を改善することは今後の大きな課題であろう。
６．投票日の様子
投票時間は午前６時～午後４時である。私たちも、選挙当日は朝5時台から投票所に行って状況をモニタリングした。ヤンゴンチームが監視を予定していた投票所はバハン、南オカラッパ、シェーピーダー、ミンガラドン、フレーグーの５か所だった。それ以外にも状況に応じて投票、開票状況を視察することになっていた。
上記の投票所を選択した理由は、USDPの有力者が立候補しNLDとの接戦が予想されていたこと、また、事前に混乱が生じる可能性があるなどの情報が寄せられていたからだ。選挙監視員の大きな役割のひとつはこのような投票所におけるモラルサポートである。従って、これら５つの投票所を、時間を変えて何度か訪れるなどの時間の経過による変化も確認することとした。
選挙監視員は、投票プロセスに疑問を感じた場合や、何らかのトラブルが起きている場合、投票所の責任者に質問する権限を持つ。しかし、命令や、やり方を改めさせることはできない。仮に不正を確認した場合、報告することはできるが、止めさせる権限はなかった。しかし全体として、投票所の様子を見る限り組織的な不正や投票の強制などを行う雰囲気はなかった。
７．行列をつくって投票を待つ人々
私たちは投票所のオープニングの様子から監視するため朝５時過ぎには最初の投票所に向ったが、感銘を受けたのは、一票を投じるためにすでに多くの人々が行列をつくって投票に並んでいることだった。１９６２年以来軍政が長年続き、１９９０年に行われた総選挙では民意が踏み躙られた。長年待ち続けた、自分たちの希望を一票に託せる自由公正な選挙がようやく実現したのだ！そんな思いが人々の表情、態度にあふれているように思われた。スタッフが慣れておらず手際があまり良くなかったり、会場になった学校の教室が手狭であるため、大勢の有権者を効率的に裁くには物理的に困難な投票所もあった。実際に投票できるまで２～３時間並ぶケースが大半だったが、辛抱強く、明るい表情で投票を待っている姿には深く感動した。
８．有権者に対する配慮の不足と二重投票の懸念
今回の選挙は軍政が主導したこれまでとは全く異なる選挙であった。そのせいか、有権者登録において重大な問題があったことに加え、有権者への教育、投票所スタッフの教育や事前準備も十分であったとは言い難い。有権者は自分の投票所がどこなのか、事前には知らされない。投票できると思われる場所に来たが、名簿上に名前がないことを知らされ、困惑した表情で別の投票所に移動する人の姿も見られた。
二重投票を防ぐ方法として、投票が終った人の指には数日間消えないとされる紫色の特殊インクをつける。（私も試しにつけてみたが、１１月２１日現在、未だに私の指に残っている）この方法は多くの国で行われていたが、最近は特殊なライトを当てた場合のみ光る透明な液で行うような配慮も見られる。投票の秘密だけでなく、『投票に行く』こと自体の秘密も守られるべきだからだ。一方、今回の総選挙では、事前投票者はインクをつける対象になっていなかった。これでは、事前投票をした人が当日に投票することも可能になってしまう。
私たちは列で待っている有権者の方々にも積極的に話しかけた。皆さん、疲れているはずだったが明るい表情だった。自分たちの一票で新しい未来を作っていく。そんな意志が感じられた。
９．過酷な開票作業
これまで私が監視した選挙は、ひとつの投票所における有権者数は１０００人程度であるケースが多かった。しかし、今回見た投票所は３０００人近い有権者を対象にしており、また上院、下院、地方議員、さらに少数民族と３～４回の投票を行うことになっていた。正直、１６時には投票が終わらないのではと心配したが、もっとも混雑しているように見えたシュエピーダーの投票所では、１６時の段階では列に並んでいた人は２０人余りとなっていた。その後、１６時１５分ぐらいに入ってきた人がいたが、１６時の段階で列にならんでいることという条件を満たさないため、投票はできなかった。
全員の投票が終わると、それまでの投票所スタッフが学校の女性の先生たちに代わり、彼女たちが開票作業にあたることになった。あまりにも長時間の作業になるため、選手交代となったのである。
しかし、開票作業は難航を極めた。１枚１枚の投票用紙はルール通りにスタンプが押されているのか、選挙監視員や政党代理人には確認する権限があるが、照明が薄暗いせいもあって十分には見えず、もし、恣意的に不正を行うつもりならその検証は難しい状況だった。ひとつでも合わないとやり直しになるため、２０００票近い３種類の票を、事前投票と合わせて数えるのは長時間の作業になった。このやり方は投票所ごとの創意工夫に委ねられていたため、全員が協力して効率的に作業を進めている投票所もあれば、リーダーがひとりでやっているため他のスタッフは手持無沙汰で、結果として膨大な時間を費やしているところもあった。多くの投票所では夜を徹して集計したり、夜が明けてから再度数え直したようだ。
特に開票作業については、スタッフへの教育が十分ではなかったようで、作業の途中で再三選挙管理委員会に電話して確認する姿も見られた。この点は、次回の大きな課題であろう。
日本政府は、夜、電気のない投票所でも開票作業が継続できるようにソーラー・ランタンを計５万個あまり提供する支援を行った。正確な開票作業をサポートする支援であったが、事前に充電が必要であることを知らなかった投票所もあったとのことである。
１０．事前投票の問題
今回、問題になったのは事前投票との開票だった。選挙監理員や政党代理人は事前投票を監視することができない。不正が起こりやすいプロセスであり、実際に私の元には封筒の中身を入れ替える様子を映した映像が送られて来ていた。
また、投票所の様子を見に来たという人は、すでに事前投票を済ませたとのことだったが、「軍でまとめて投票したので誰に入れたのか知らないよ」とのことであった。ひとりひとりが自分の意志で投票する原則が守られていない可能性を感じさせた。
１１．投票所での開票結果
私たちは、USDPが強いとされた選挙区で開票をも守ったが、開票結果はNLDが圧倒的な強さを見せた。事前投票はほぼ互角であったが、例えば下院投票は合計約1900票の投票所において、約1400をNLD、約300を与党という大差がついていた。事前投票は１００票足らずであったので、仮に事前投票において操作があったとしても、大勢に影響を与えるものにはなり得なかった。
１２．今後の課題と日本が果たし得る役割
今後、日本がミャンマーに対してどのような支援ができるのか、民主化支援や、今回の課題の解決に絞って提案をしたい。
まずは、有権者登録の電子化である。今回は米国の「国際選挙システム財団」が支援し、名簿の管理に初めてコンピューターが導入された。しかし、「ソフトウェアの不備（ティン・エー委員長）」もあって大きな混乱を招いたことは大きな課題だ。今後は管理だけでなく有権者登録の段階から電子化すべきだ。二重投票などの不正を防ぐことにもつながる。
実は日本が中心になってカンボジアでの実施が検討されているのが、この電子化プロセスの導入だ。私自身が深く関わっている。
カンボジアにおいても有権者登録の局面で不正が入る余地があり、選挙後は毎回、野党が選挙結果を認めないなどの混乱が生じていたため、国民の間では抜本的な解決を求める声が高まっていた。私は過去４回のカンボジア総選挙に関わってきたこともあり、カンボジアの与野党の有力議員と再三の意見交換をした上で、有権者登録の段階からの電子化を日本政府に要請するよう申し入れを続けてきた。また、国会においても外務委員会などで再三議題に挙げた。
これまでの日本の『民主化支援』は、投票箱や投票用紙などの提供や、今回行われた開票作業用のソーラー・ランタンの寄贈など、選挙用備品の支援が大半であった。多くの国民が望み、自由で公正な選挙を実現するための改革の本丸である有権者登録にさわることなどは想定していなかった。しかし、外務省も重い腰を上げ、今回、カンボジアでは国民IDの電子化を支援することで、それを正確な有権者登録につなげることが検討されている。カンボジアで実行し、成功することができればミャンマーでも応用できる。『民主化支援』に相応しい大きな貢献になると思う。私が２０１２年１月９日にアウンサンスーチー氏と面談した時にも、自由公正な選挙を行うための支援は議題のひとつだった。当時は今回の選挙を想定しての話だったが、この点は新政権とも協議を続けて欲しい。
もうひとつは、憲法改正を含む法整備支援である。
現行憲法下は軍の優位を基本とし、何らかの騒乱が起これば軍が非常事態宣言を出して国の全権を掌握することも可能とされる。従って、今回の選挙、または政権移譲の過程で混乱が生じれば再び軍がコントロールする事態になる可能性もある。
また、議会の25%は選挙で選ばれない軍人議員枠が温存されている。そして、外国籍の者を家族に持つ者は大統領の資格がないなどアウンサンスーチー氏を排除することを目的としたような内容だ。今回の選挙前にはこのような憲法を改正すべきと再三与野党での協議の場がもたれたが、先送りにされた。日本はJICAなどを通した法整備支援においてはカンボジアなどですでに成果を挙げている。ミャンマーにおいても、まずは新政権の意思を尊重し、必要とされるなら、日本の経験を活かし、法の支配の確立を積極的に提案・サポートすべきであろう。
ミャンマーは大きな可能性のある国家である。その実現のためにまず必要なのが、グッドガバナンス。すなわち、行政の在り方を整備し、法の支配を確立し、人々の意思を尊重して統治する自由で公正な社会の実現である。また、そのための人材の育成である。インフラ投資だけではなく、このような部分でも日本が存在感を発揮できるように、政府に対しても引き続き働きかけていきたい。
待ちに待った総選挙。早朝から長い列を作る人々を背景に
『ミャンマーの民主化を支援する議員連盟』ヤンゴンチームのメンバー
列に並ぶ人々に思いを聞く江田五月元参議院議長。日本語が堪能な女性が自分から話しかけてきた
人々はお互いにインクを確認し、投票に行く喜びを共有しているように見えた。ヒューマンライツ・ナウの伊藤和子事務局長と
投票所には投票のプロセスが貼られていた
早朝から数時間待っている人もいたが、穏やかな表情で順番を待っていた
インタビューを受ける中川正春団長
この投票所では政党の立会人や選挙監視委員からは票の状況はよく見えなかった
懐中電灯で開票を照らす人々。この投票所では役割分担が明確で、効率的に開票が進んでいた。
NLDの職員。４年前に訪問した私を覚えてくれていた様子であった。
民主化支援の在り方についてアウンサンスーチー議長の自宅で意見交換（２０１２年１月９日）
ミンコーナイン氏解放に向けて、恩赦を受けた学生運動の彼の仲間とホテルで作戦会議（２０１２年１月１１日）