実行委員会方式 ～ 特別会計に次ぐ、自治体の第三の財布 ～

自治体というのは、世間の人が思っている程は不正がしにくいようになっている。確かに無駄な事業は多いし、特定の人に対して公共工事や補助金交付等を通して利益誘導をする、といったことが横行しているが、自治体の職員が公金をポケットに直接入れてしまうということは結構難しい。

不正を防止している仕組みの１つとして、「命令機関と会計機関の分離」というものが挙げられる。

会計管理者の就任と組織（執行機関に関する質疑） | 福井県ホームページ
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２　会計管理者の組織について
　改正地方自治法において、会計管理者の指揮系統を明確化するため、規則で会計管理者の権限に属する事務を分掌する組織を設けることができるとしており（法第171条第５項）、会計管理者について事務の執行においても独立性が保てるよう規定している。
　会計管理者を一般の部局の下に置くこととした場合、当該部局における事務について命令機関と会計機関の分離が不分明となり、適正な会計事務の執行の確保に支障をきたすおそれがあることから、会計管理者は一般の部局とは別途置かれることが法律上予定されているものと考えられる。
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自治体は、地方自治法の規定により

「株式会社○○へ工事費として△△円支払うこと」

という支出命令を作る命令機関と、これを確認し

「株式会社○○の代表者名義の口座へ△△円振り込む」

という処理をする会計機関とを別にするようになっている。

・命令機関：首長（執行部局職員）
・会計機関：会計管理者（会計部局職員）

これによって、複数の職員の目で契約書や請求書を審査するとともに、職員が職務上現金や通帳を扱う機会を減らすことで、支払い過程で職員が支出予定の公金を誤魔化して懐に入れることを難しくしている。

ところが、こうした「命令機関と会計機関の分離」の抜け穴が存在する。それが「実行委員会方式」である。

実行委員会方式とは、自治体が事業やイベントをする際、自治体単独ではなく企業や公益財団法人、ＮＰＯその他各種団体などが人や資金を出し合って実行委員会を組織し、この実行委員会が実施するというものである。

この方式が、なぜ抜け穴なのか。

福岡市・実行委員会方式事業の問題点｜政治ニュース｜HUNTER（ハンター）｜ニュースサイト
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　福岡市の実行委員会方式による事業をめぐっては、市と西日本新聞社で運営されてきた｢アイランドシティこどもっと！だいがく」や、両者にＮＰＯ法人などが加わった形の「中高生夢チャレンジ大学」などについて、その問題点を追及してきた。
　いずれの事業も、西日本新聞の社内経理システムに合わせているため、市職員を入れて組織された実行委員会の銀行口座が作られておらず、帳簿や領収書などの会計書類も揃っていなかった。開示された公文書上では収入や支出についての確認がとれず、福岡市の担当職員に収入の証明方法を聞いても即座に答えられないといった状況だ。
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福岡市・実行委員会方式事業　東京都の４倍超｜政治ニュース｜HUNTER（ハンター）｜ニュースサイト
＝＝＝＝＝＝【引用ここから】＝＝＝＝＝＝
　実行委員会方式の事業をめぐっては、帳簿や領収書さえ揃わないという不適切な経理処理や、一般常識を超えた高額な職員報酬などの実態が明らかとなっており、こうした公費支出にそぐわぬ事業形態を放置したまま、新規事業を次々と立ち上げている状況だ。有意義であると思われる事業から、まったく無駄としか言いようのない事業まで様々。安易に実行委員会を作っては公費を投じるという状況が続いている。
　会計上の制約が少なく、チェックも杜撰な各種の実行委員会は、市の第二、第三の財布と言われ、不正の温床にもなっている。市民の暮らしに必要な予算を削る前に、やるべきことがあるようだが・・・・・。
＝＝＝＝＝＝【引用ここまで】＝＝＝＝＝＝

通常の事業やイベントであれば、お金の流れは

・自治体
　　↓　（代金）
・業　者

となるのだが、実行委員会方式では

・自治体その他構成団体
　　↓　（負担金）
・実行委員会
　　↓　（代金）
・業　者

という流れになる。

実行委員会は、事業やイベント開催を目的として臨時に作られるのが一般的だ。そのため、スタッフは寄せ集めで役割分担は曖昧。自治体内部の支出チェック機能が働くのは自治体から実行委員会への負担金支出までに留まる。実行委員会は自治体とは形式的には別組織であるため、会計管理者の設置をはじめ会計処理に関する地方自治法の適用がなくチェックが甘くなる。その気になれば、入札を通さず全て随意契約にすることだって可能だ。

極端な話、実行委員会の事務局業務を担当する自治体職員が、構成団体からの負担金受領、業者との物品購入契約や工事請負契約、契約代金の支払い、支払い報告の作成まで全部一人で担当するということもあり得る。そうなると
「構成団体から受領した負担金を通帳に入れ、業者と口頭で契約し、通帳から現金をおろし、領収を貰わずに業者に現金で支払う」
なんて通常考えられないような会計処理も起こり得る。
この過程で、

・負担金の受領額を誤魔化す
・契約額を誤魔化す
・支払額を誤魔化す

等によって差額を生じさせ、その差額で私的に飲み食いしたとしても、事後に確認し全てを明らかにすることは困難だ。あるいは「今月はパチンコの負けが大きかったから、実行委員会の通帳から少し借りておこう。借りた分は来月の給料で埋めればいいや」なんてこともあるかもしれない。

全ては闇の中。

上記引用先に「会計上の制約が少なく、チェックも杜撰な各種の実行委員会は、市の第二、第三の財布と言われ、不正の温床にもなっている」とあるが、まさにその通りだ。これを予防するためにはそもそも実行委員会という方式を採らず、無駄な事業を実施しないことが一番である。

では、もし不正や不適切処理が起こってしまったらどうするべきか。実行委員会の構成や自治体からの独立性にもよるだろうが、自治体の監査委員による適法性監査は、自治体から実行委員会への負担金支出までしか及ばない可能性がある。他に考えられるとしたら、議会による調査権・妥当性監査の一環として調査委員会を設置し、参考人招致や書類の提出を求めて調べるくらいだろうか。


～～～（H29.6.30追記）～～～

地方自治法を読み直したところ、

「第１９９条第７項　監査委員は、必要があると認めるとき、又は普通地方公共団体の長の要求があるときは、当該普通地方公共団体が補助金、交付金、負担金、貸付金・・を与えているものの出納その他の事務の執行で当該財政的援助に係るものを監査することができる。」

とあるので、監査委員による監査も可能だ。
不正や不適切処理に対処する方法は多い方が良い。

岩盤規制に立ち向かえ ～ 加計学園騒動の本質 ～

加計騒動については、次に引用する文科省告示が全ての発端である。
まずこれを再確認をしよう。

○国家戦略特区ワーキンググループ　平成26年度 関係省庁等からのヒアリング
・平成２６年８月５日　文部科学省 農林水産省 獣医師養成系大学・学部の新設 配布資料
＝＝＝＝＝＝【引用ここから】＝＝＝＝＝＝
大学、大学院、短期大学及び高等専門学校の設置等に係る認可の基準
（平成十五年三月三十一日文部科学省告示第四十五号）

第一条　文部科学大臣は、大学、短期大学及び高等専門学校（以下この条及び附則第二項において「大学等」という。）並びに大学院に関する学校教育法（昭和二十二年法律第二十六号。以下「法」という。）第四条第一項の認可（設置者の変更及び廃止に係るものを除く。次条第一号を除き、以下同じ。）の申請の審査に関しては、法、大学設置基準（昭和三十一年文部省令第二十八号）、高等専門学校設置基準（昭和三十六年文部省令第二十三号）、大学院設置基準（昭和四十九年文部省令第二十八号）、短期大学設置基準（昭和五十年文部省令第二十一号）、大学通信教育設置基準（昭和五十六年文部省令第三十三号）、短期大学通信教育設置基準（昭和五十七年文部省令第三号）、専門職大学院設置基準（平成十五年文部科学省令第十六号）その他の法令に適合すること及び次に掲げる要件を満たすことを審査の基準とする。

一～三（略）

四　歯科医師、獣医師及び船舶職員の養成に係る大学等の設置若しくは収容定員増又は医師の養成に係る大学等の設置でないこと。
＝＝＝＝＝＝【引用ここまで】＝＝＝＝＝＝

学部新設を要求した際の審査基準に、
「歯科医師、獣医師及び船舶職員の養成に係る大学等の設置若しくは収容定員増又は医師の養成に係る大学等の設置でないこと。」
とある。

これを意訳すると、

「文部科学大臣は、歯科医師、獣医師、船舶職員に係る大学の設置や収容定員増の申請を許しません。そういう申請は門前払いで追い返します。」

ということになる。

新設や増員の申請そのものを審査対象から除外するという、こんな露骨な新規参入制限を私は見たことが無い。しかも、法律ですらない。国家戦略特区うんぬんの前に、学問の自由、営業の自由、職業選択の自由に対する不当な制約であり、違憲・違法な告示として無効になってもおかしくない。

憲法によって国家権力を制限する考え方を、立憲主義という。文科省という国家権力が、特定学部の新設を告示によって全面的に禁止している現状は、立憲主義の考え方に全く合致しない。しかし、立憲主義を掲げていた野党連合の側から文科省告示への批判がほとんど上がらず、それどころか、文科省の前川前事務次官を支持する声が上がっている（この前次官は、文科省告示による規制を、言説を国会等で擁護し続けている人物だ。）。

私は、リバタリアンとして「役所による規制は個人の自由な活動を妨げるものであって、本来なら存在してはならない」と考えている。１００歩譲って役所が規制をかけるのであれば、規制をかける役所側が必要性・合理性を示すべきである。
規制は原則ダメ。規制をかけるのであれば、規制をかける省庁がその根拠を示し、根拠の必要性・合理性を説明できなければならない。

では、役所の側は規制の必要性・合理性をちゃんと説明できているか？
規制の所管官庁である文科省、
関連省庁である農水省、
国家戦略特区の委員、
この３者のやりとりが下記リンク先に掲載されている。

○国家戦略特区ワーキンググループ　平成27年度 関係省庁等からのヒアリング
・平成２７年６月８日　文部科学省 農林水産省 国家戦略特区ワーキンググループ ヒアリング（議事要旨）

所管官庁である文科省の担当課長は「需要に基づいて定員管理をしている」と言いながら、漠然と「需要は満たされていると農水省から聞いている」と答えるのみで、具体的な需要を全く把握していない。文科省が農水省に話を振っても、農水省からは「うちは国家試験で合格者の質を担保している。学部の定員は文科省の管轄」と突き放されている。

文科省は需要を把握していない。そもそも需給調整は役所でなく市場がすべきである、という指摘にも反論できていない。規制の根拠の必要性・合理性を検証するどころか、文科省は規制の根拠となりうる具体的なものを何ら示せていない。そんな杜撰な状態で規制しているにも関わらず、特区を申請した愛媛県や今治市に対しては「具体的な需要の数までを示せ」と要求し、委員から「挙証責任がひっくり返っている」と突っ込まれる始末。

文科省で代々引き継がれてきた【獣医師会様への配慮】を死守するために、担当課長は苦しい答弁を強いられてしどろもどろになったんだろう、と推察。天下り斡旋事務次官を先頭に、既得権益層への配慮に満ち溢れた心優しきお役所、それが文部科学省だ。


～～～～～～（以下追記・修正）～～～～～～

さて。

上記会議の中に出てくる国家戦略特区の委員の１人、八田達夫氏が自身のブログで会議における発言を掲載している。これを読んでほしい。

○八田達夫のブログ: 獣医学部新設に関する国家戦略特区諮問会議での発言
＝＝＝＝＝＝【引用ここから】＝＝＝＝＝＝
営業の自由を保障するする観点、および競争によって利用者の利益を最大化するという観点からは、この文科省告示は明らかに撤廃すべき岩盤規制であります。
－－－－（中略）－－－－
　今回の獣医学部の新設は、せめて特区ではこの告示に例外を作ろうという試みです。しかし獣医学部の新設に当たっては、既得権益側が激しく抵抗し、新設するとしても2つ以上は認められないと主張するので、突破口として、まずは一地域に限定せざるを得ませんでした。そうである以上、地域的に獣医学部の必要性が極めて高く、しかも福田内閣以来、永年要求し続けた地域に新設を認めたのは当然であります。この選択が不透明だなどという指摘は全く的外れであります。むしろこれまでこの岩盤規制が維持されてきた政治的背景こそ、メディアは、究明すべきです。
　しかし、突破口を作ったことには、大きな意義があります。今後、続けて第二、第三の獣医学部が認められるべきです。
＝＝＝＝＝＝【引用ここまで】＝＝＝＝＝＝

八田氏は、獣医学部新設を認めない文科省告示そのものを撤廃せよと主張している。この主張は極めて正当なものである。規制する役所側が、規制の根拠となる数字を示せておらず、従ってその必要性や合理性を検証することすらできない状態なのだ。

本来なら、
「規制の根拠となりうる需給の数字を文科省は把握しておらず、規制の必要性・合理性を示すことができない。このため、規制している文科省告示は撤廃する」
でおしまいである。加計学園も京都産業大もそれ以外の大学も、自由に獣医学部を設立できるのが当然の形だ。

ところが、規制の告示は生き残っている。これについて、八田氏は
「新設するとしても2つ以上は認められない」
という既得権益側の激しい抵抗があったと述べ、妥協の産物として
「まずは一地域に限定せざるを得ませんでした。」
と述べている。この抵抗さえなければ、そもそも愛媛県・今治市の１ヶ所のみとする必要はなかったのだ。

これは八田氏だけが言っていることではない。既得権益側である獣医師会が、「奔走し」「大臣や国会議員へ粘り強い要請活動」をした成果であると自ら述べている。

公益社団法人 日本獣医師会　会長短信「春夏秋冬（４２）」
＝＝＝＝＝＝【引用ここから】＝＝＝＝＝＝
　昨年11月の「春夏秋冬(40)」でお伝えしましたが、11月9日、国家戦略特区諮問会議が開催され、「広域的に獣医師系養成大学等の存在しない地域に限り獣医学部の新設を可能とするための関係制度の改正を、直ちに行う。」ことが決定されました。
　そして、11月18日から12月17日までの1カ月間、国家戦略特区による内閣総理大臣の認定を受けた獣医学部の設置について、獣医学部の新設・定員増を認めないとする大学設置認可基準の適用外とするための文部科学省告示改正についてのパブリックコメント募集が行われました。
　この意見募集に対しては、皆様方から多数の怒りのコメントを提出いただき、総数976件の意見のうち83％が反対意見という結果でした。
　この間、私や日本獣医師政治連盟の北村委員長を始めとした本会の役職員は、できれば獣医学部新設決定の撤回、これが不可能な場合でもせめて1校のみとするよう、山本幸三地方創生担当大臣、松野博一文部科学大臣、山本有二農林水産大臣、麻生太郎自民党獣医師問題議員連盟会長、森英介同議員連盟幹事長など多くの国会議員の先生方に、本会の考え方にご理解をいただくよう奔走いたしました。
　このような皆様方からの多数の反対意見、大臣及び国会議員の先生方への粘り強い要請活動が実り、関係大臣等のご理解を得て、何とか「1校に限り」と修正された改正告示が、本年1月4日付けで官報に公布・施行されました。
＝＝＝＝＝＝【引用ここまで】＝＝＝＝＝＝

八田氏の発言と獣医師会会長の発言は辻褄が合っており、信憑性は高い。
加計学園騒動は、こうした規制緩和側と既得権益側のせめぎ合いを経て、１校限定になったという経緯を把握しておく必要があろう。

１分野の岩盤規制を撤廃しようとするだけで、これだけ野党が騒ぎ、マスコミが騒ぐ。既得権益層の影響力の恐ろしさがここにある。



～～～～～～（以下さらに追記　資料として）～～～～～～

※お時間のある方は、本文で登場した議事録をじっくりと御覧あれ。

・平成２７年６月８日　文部科学省 農林水産省 国家戦略特区ワーキンググループ ヒアリング（議事要旨）
＝＝＝＝＝＝【引用ここから】＝＝＝＝＝＝
○八代委員 文科省にお聞きしたいのですが、文科省が新しい大学を認めるときに、例えば教授の数とか教授のレベルとかということ以外に、この獣医以外では、その学部の卒業生の就職先があるかないかということを新設の基準にしているのですか。そういう例があれば教えていただきたいのです。医学部は別にして、例えば歯科医師などは別にそうしていると思いませんしという就職口まで考えて新設大学の認可基準に入っているのかどうかということです。
○北山専門教育課長 お答えします。文部科学省の告示において新設を規制している分野として、歯科医師と獣医師と船舶職員というものがございます。
○八代委員 逆に医学部はしていないのですね。
○牧野課長補佐 医学部もしています。その就職口までをも設置基準なりに入れているかというと、そういうことはございません。
○八代委員 就職口が問題ではなくて、では、何が問題で規制しているのですか。それは告示ですか。
○北山専門教育課長 需要に基づいて、告示において規制をしております。
○八代委員 では、法律ではないわけですね。小泉内閣のとき、そういう需給調整条項というのは一般的には廃止されるというはずだったのではないか。つまり、なぜかというと、どんな需要があるかというのは役所が判断するものではなくて市場が判断して、もし就職口が見つからなかったら、それは本人の責任というので、なぜその３つだけでやっているのかということです。特に公益性が高いとかということですか。
○北山専門教育課長 国民の生命、身体の安全という健康という非常に大きな問題にかかわる職種であるからということと、いずれも６年制の課程で養成しているということがあろうかと思います。その６年制の学部を卒業することがそれぞれの国家試験の受験資格に直結しているという点が理由かと考えます。
○八代委員 だから、国民の安全に大事だったら、そちらの観点であれば供給側は、むしろ多いほうがいいわけですね。６年というのは、それだけ大事だからそうなので、今、農水省の方が言われましたけれども、大丈夫だと言い切れる根拠というのは何があるか、国民の安全を守るためだったら、供給は多ければ多いほどいいわけですね。そのほうが競争を通じて質もたかまるわけですし。今の量だけで大丈夫だというのは、もう何十年前の知識を持った獣医でも新しいものに対応できるという前提になるわけですがそれがだとうなものか。こういう分野というのは日進月歩だから、それは新しい技術を学んだ医者が必要だという、質の問題というのは全く考慮されていないのかどうかということです。
○原委員 どちらがお答えになりますか。
○八代委員 その農水省のほうにおねがいします。
○藁田課長 質の問題は当然大切な問題と考えております。文科省さんのほうでコアカリキュラムをちゃんとつくっていただいて、我々も当然ながら学校の教育を踏まえた形で獣医師国家試験を考えております。一定の人材が確保されていると考えています。
○本間委員 前も議論したと思うのですけれども、一定の技術といいますか、資格試験を与えているわけですね。とするならば、それは量的なことに関しては全く関与する必要はないと思うのです。だから、どんな人がどれだけ獣医学の教育を受けていようが、農水省が認めている基準としているものをクリアすれば、それは量的にコントロールする必要は農水省として全くないと思うのですけれども、いかがですか。
○藁田課長 この前もお話ししたかと思うのですけれども、獣医師国家試験は一定のレベルを超えていれば、それについては合格としておりますので、量的なコントロールはしておりません。
○八代委員 ただ、それは弁護士と逆で、弁護士は学部での調整はしていないけれども、司法試験で調整している。こちらは、いわゆる国家試験では調整していないけれども、事実上医学部で需給調整しているわけですね。それはボーダーラインの把握は難しいのですけれども、おっしゃったような国家試験レベルでは全然調整していません。それはわかりました。だけれども、制限して何で学部のほうで調整しなければいけないのかということですね。文科省の方でも結構です。
○北山専門教育課長 そこは私どもの間で見解が若干違うのかもしれないですが、仮に獣医系大学において需給に関係なく養成をするということにした場合には、現在の受験者より多大な受験者が国家試験を受けることになるということになりますが、毎年の合格者数が今より多くなって、その合否の判定というのを正答率でされているのではないかと考えているのですが、毎年輩出される獣医師数というのがふえてくるということになってしまうのではないかというように考えますが、それについて農林水産省さんとしてどういうように考えられるのかというところは、私どものほうから逆にお伺いしたいなと思いします。
○八代委員 まさに文科省の今のお話に対して、獣医がふえたら何が問題なのですかということをお聞きしたいわけですね。
○藁田課長 私どもが大学に関して我々に権限があるわけではございませんので、我々、需給の現状についてデータに基づいてお話しすることはできますが、先ほど言ったように国家試験について一定のレベルをクリアしたものが合格になると思います。
○本間委員 とするならば、獣医師養成大学の提案に対して、農水省さんからはそんなに聞くことはないように思います。つまり、今、どういう状態にあってどういう体制にあるかということだけお聞きすればいいのであって、獣医師は幾ら要るか、必要かどうかということは置いておいて、国家試験さえ通れば獣医師として認めるというお考えですから、合格して生まれた獣医師がどういう活動をして、どのような職についてどういう報酬を得るかというのは、まさに市場の問題ですから、それは前もそういう議論をしたわけですけれども、獣医師の数を規制するという理由はない。規制するというのは全く我々にはわからないということです。獣医学部の段階で規制するという理由は、全く私には理解できないところなのです。
○原委員 文科省さんの理由をもう一回おっしゃっていただけますか。
○北山専門教育課長 獣医師養成では産業動物の診療、防疫、あるいは食の安全、人獣共通感染症対策といった公衆衛生の確保という国民の健康に直結する問題を扱うということで、無制限に養成するということが質の確保の観点から望ましくないという考えがあり、また、獣医系大学における教育というのは獣医師養成に特化しておりますので、卒業生の卒業と密接不可分であると考えております。その適正規模を検討するに当たって、やはり獣医師の各分野における社会需給の見通しというのを踏まえる必要があるのではないかという考え方から、獣医系大学の定員管理を行っているところでございます。
○本間委員 質の管理というか、そこは全部農水省さんがやっているわけです。ですから、国民の健康、安全に対する確保というか、そのところは農水省さんの試験がある限りは、我々は確保されていると解釈するわけで、それを超えて例えば無制限にというお話をしましたが、無制限にたとえ獣医師がふえたとしても、それはそれだけの知識と技術を持っている人たちがふえるというだけであって、何ら国民にとって害のある話ではないと思うのです。
○北山専門教育課長 それは獣医師国家試験に合格する獣医師がどれだけふえても問題ないということかどうか、私どもは農水省さんのほうでのお考え、獣医師数がどうであるかということについてのことかと思います。
あと、もう一つは、現在、法科大学院の問題というのが大きな問題になってきておりますけれども、あちらについては、まさに法科大学院に入っても法曹資格を得ることができないのではないかという危惧を持っている学生がふえていて、今、法曹志願者の数が激減しているという状況でございます。一定の長い年数、６年という年数をかけて教育課程に入った上で、その目的としていた職業につけないという可能性が高くなってくるということがどういう影響を学生たちに及ぼすのかという点については、慎重な検討が必要かと考えます。
○本間委員 それは大学の方針と運営の間違いであって、ロースクールの合格率が悪いということは、国民に何の被害も与えていないと思います。それは予定している就職ができなかったとか、予定していた資格が得られなかったというだけであって、それは就職試験に失敗する学生がたくさんいるのと全く同じ話であって、それを文科省が心配される話ではないのではないか。
○原委員 確認ですけれども、獣医師の場合は法曹資格とは違って人数制限はしていなくて、点数をクリアすれば受かるわけですね。だから、今の御心配はないのです。
○藁田課長 受験生の質によって合格者数は大分変わってくると思います。我々、国家試験では一定のレベルを必ず求めますから、そのレベルを超える受験生がどれだけいるかという問題だと思います。
○八代委員 獣医師というのは狭い世界であって、例えば極端な話ですけれども、人間の医者がもうからないからペットの医者に行くという人がいたら、かえってレベルの高い人が行くかもしれない。そんなのは別に受験者数がふえたから必ずレベルが下がるなどというものではないわけで、職業はいっぱいあるわけですからね。それはきちっとした質を担保する試験をつくっていけばいいわけで、職業選択の自由というのがあるわけですから。例えば獣医師の資格を取って別に獣医師にならずに関連の企業に就職する人だっているわけです。結局、既存の団体の権限を守るものとしか我々は理解できないわけです。どこだってギルドの団体というのは競争者がふえないほうがいいから、それを所管官庁が反映して行動されているとかみなせないわけです。
○原委員 まだ根本論として獣医学部の新設についての告示での制約を課していることそのものがまず合理性がないのではないか、そこは見直したほうがいいのではないかということが１つあり、今回、それも含めて見直しをしっかりやっていただいたらいいのだと思いますが、一応時間が切れていますので、確認事項だけ先にさせていただきます。
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