第24回 行政手続法〜事前手続に対する統制〜 その２：「行政手続法」の構造、「申請に対する処分」

  ４．「行政手続法」の構造その１

　1993（平成５）年に公布され、翌年に施行された「行政手続法」は、当初から「申請に対する処分」、「不利益処分」、行政指導および届出に関する規定を設けていた。そのほとんどは実体法的規定ではなく、手続法的規定であるが、行政指導に関しては実体法的規定を含めた一般的規定を置く点に特徴がある。

　他方、当初は行政立法や計画策定などに関する規定が存在しなかった。しかし、2005（平成17）年６月29日に公布された「行政手続法の一部を改正する法律」により、第６章「意見公募手続等」として第38条ないし第45条が追加された。これらは主に命令等（政令、政令、省令の他、地方公共団体の執行機関が制定する規則、審査基準、行政指導指針をいうとされる）を定める手続の規定を置いている。なお、計画策定手続に関する規定は現在も存在していない。

　また、行政上の強制執行、即時強制、行政調査などは、「行政手続法」の対象ではない。

　「行政手続法」は行政手続（事前手続）に関する一般法であるが、同第３条第１項において適用除外の範囲が定められており（この範囲は決して狭いと言えず、批判の対象となっている）、「行政手続法の施行に伴う関係法律の整備に関する法律」においても適用除外の範囲が規定されている。この他、個別法において「行政手続法」の適用を除外するものも多い。

　「行政手続法」に努力義務規定が多いことも注目される。例えば、「申請に対する処分」について、同第６条（標準処理期間の設定）、同第９条（情報の提供）、同第10条（公聴会の開催）が努力義務規定である。

　以下、「行政手続法」の構造を概観する。

　〔１〕規定の対象

　既に述べたように、「行政手続法」は、考えられうる全ての行政手続について規律をなす訳ではなく、次のものを対象とする。

　（１）「申請に対する処分」：主に授益的行政行為を指す。

　（２）「不利益処分」：賦課的行政行為を指す。但し、同第２条第４号イ～ニに該当するものを除く。

　（３）行政指導

　（４）届出

　（５）行政立法：政令、省令（同第２条第８号においては「法律に基づく命令（処分の要件を定める告示を含む。次条第２項において単に「命令」という。）または規則」とされている）、行政規則のうちの審査基準、処分基準、行政指導指針が対象とされている。

　逆に、次のものは対象とならない。

　（６）行政立法のうちの上記以外のもの、行政契約、行政計画など：将来の課題？

　（７）行政上の強制執行、即時強制、行政調査など：これらについては固有のしくみが求められるため、とされる。

　そして、次のいずれかに該当する場合には「行政手続法」の適用が除外される。

　（８）同第３条第３項により、地方公共団体の行為のうち、次のもの。

　・「地方公共団体がする処分」のうち、根拠規定が条例又は規則に置かれているもの

　・行政指導

　・「地方公共団体の機関に対する届出」のうち、第２条第７号にいう「通知」の根拠規定が条例または規則に置かれているもの

　・「地方公共団体の機関が命令等を定める行為」

　〔これらについては、地方公共団体が「措置を講ずるように努めなければならない」（同第46条）。現在、多くの地方公共団体において行政手続条例が制定され、施行されている。なお、「地方公共団体がする処分」であっても、根拠規定が法律に置かれているものについては、行政手続法の適用がある。また、「地方公共団体の機関に対する届出」であっても、同第２条第７号にいう「通知」の根拠規定が法律に置かれているものについても、同法の適用がある。〕

　（９）同第３条第１項各号において適用除外とされているもの

　（10）「行政手続法の施行に伴う関係法律の整備に関する法律」において適用除外とされているもの

　（11）個別法において「行政手続法」の適用を除外するとされているもの

　〔２〕「行政手続法」第１条の目的規定について

　同第１条は、同法の目的を示している。それによると、同法の目的は「行政運営における公正の担保と透明性」を向上させ、それによって「国民の権利利益の保護」を実現することにある、とされる。このことから、同第１条の目的規定は、次のような性質を有することになる。

　（１）第１条は、最終的に個人的な権利・利益の保護を主眼としている。このため、国民参加・住民参加の理念は盛り込まれていないと評価してよいであろう。仮にそれらの理念があるとしても稀薄であることは否めない。

　（２）第１条は、行政手続における公正の担保と透明性の向上を中間目的としている。ここにいう透明性とは、処分の相手方（名宛人）、行政指導の相手方など、利害関係者にとっての透明性である。

　〔３〕手続の基本原則

　塩野宏『行政法』〔第六版〕（2015年、有斐閣）316頁は、「処分手続の基本原則」として次のものをあげる。

　（１）職権主義の原則

　（２）書面審理主義と口頭審理主義：一般的には書面審理主義であるが、不利益処分に関する聴聞手続は口頭審理主義を採ると解される。

　（３）文書主義と口頭主義：個別の作用法次第ではあるが、文書主義が優先すると考えられる。

 

　５．「行政手続法」の構造その２　　申請に対する処分

　「行政手続法」は、基準の設定・公表、標準処理期間の設定などについて、「処分」の性質に応じて行為義務と努力義務とを分けている。また、私人が権利を有する場合とそうでない場合などがある。

	申請に対する処分	不利益処分
基準の設定・公表	行為義務（第５条、審査基準）	努力義務（第12条、処分基準）
標準処理期間の設定・公表	設定は努力義務（第６条） 設定した場合の公表は行為義務	―
申請に対する審査応答	行為義務（第７条）	―
理由の提示（理由付記）	行為義務（第８条）	行為義務（第14条）
情報の提供	努力義務（第９条）	―
公聴会	努力義務（第10条）	―
複数の行政庁が関与する処分の迅速な処理	遅延の禁止は行為義務（第11条第１項） 審査の促進は努力義務（第11条第２項）	―
聴聞手続（正式）	―	行為義務（第13条第１項第１号）、但し、不利益度による。 第15条以下に詳細な規定がある。
文書・資料等閲覧請求権	―	行為義務（第18条。聴聞手続についてのみ認められる。拒否事由も定められている。）
行政不服申立ての制限	―	聴聞手続を経てなされた処分については、行政不服申立てをなすことができない（第27条）
弁明の機会の付与（略式）		行為義務（第13条第１項第２号）、但し、不利益度による。 第29条以下に詳細な規定。なお、準用規定に注意！

　〔１〕「申請」および「処分」の意味

　まず、「申請」とは、私人が、法令に基づいて行政庁の許可、認可など「自己に対して何らかの利益を付与する処分」を「求める行為」であって、これに対して「行政庁が諾否の応答をすべきこととされているものをいう」（「行政手続法」第２条第３号）。私人がただの通知を行うのでなく、何らかの行為を求めるのであり、行政庁は応答義務を負い、申請の内容に関して要件審査権限を有する。

　「申請」と「届出」との違いに注意されたい。「届出」の意味については後述する。

　次に、「処分」とは「行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為をいう」（同第２号）。「第11回　行政行為論その１：行政行為の概念」において述べたように、「処分」についての満足な定義とはなっていないが、第３号に例示されているように、中核となるのが行政行為である。

　従って、「申請に対する処分」には、行政法学にいう授益的行政行為の多くが該当することとなる。

　〔２〕審査基準の設定・公表

　（１）審査基準の意味

　「行政手続法」第２条第８号ロは、審査基準を「申請により求められた許認可等をするかどうかをその法令の定めに従って判断するために必要とされる基準」と定義する。従って、審査基準は裁量基準と解釈基準の両方を指すこととなる。

　ここで、裁量基準とは、裁量行使の基準を意味する。同第５条により、基準の定立そのものは行政庁の行為義務であるが、いかなる基準を設定するかは行政庁の裁量に委ねられると考えられる。従って、裁判所は、裁量基準の適法性などを全面的に審査しうる訳ではない。すなわち、裁判所が、行政庁の判断を自らの判断に置き換えることはできない。

　これに対し、解釈基準とは、処分の根拠となる法令（の規定）の解釈を内容とするものである。従って、裁判所は、解釈基準の適法性を全面的に審査しうる、と解すべきである。

　同第２条第８号ロは、同イと異なり、存在形式（政令、省令、告示、訓令・通達など）を示していないので、審査基準の存在形式には、閣議決定、告示、通達など、様々な形態が考えられるが、主に行政規則の形態をとることとなろう。　

　（２）審査基準の設定

　最一小判昭和46年10月28日民集25巻７号1037頁は、個別法の解釈を通じて、手続が行政庁の独断を疑わせるような不公正なものであってはならず、法律の趣旨を具体化した審査基準の設定および公正かつ合理的な適用が必要であり、そして申請人に主張と証拠の提出の機会を与えなければならないと述べた。また、申請人には公正な手続を受ける法的利益があるとした。

　同判決の趣旨を拡張し、一般的に審査基準の設定義務を定めたのが「行政手続法」第５条第１項である。この義務は努力義務ではなく、行為義務である。なお、形式については行政庁の裁量に委ねられると理解される。

　（３）審査基準の設定手続

　2005年の「行政手続法」改正により、第６章（第38条以下）が追加された。これにより、審査基準は意見公募手続の対象とされた。但し、それ以前からパブリック・コメントの対象とされていた。

　（４）設定された審査基準の公表

　前掲最一小判昭和46年10月28日は、審査基準の公表について述べていなかったが、審査基準を設定しても公表しなければ、申請（を行おうとする）者にとっては行政庁の諾否について予測がつかないこととなりかねない。また、審査基準の不公正な運用などに対するチェック機能が働かず、設定そのものの意味を失いかねない。そこで、「行政手続法」第５条第３項は、「行政上特別の支障があるときを除き」設定された審査基準の公表を義務づけることとした。

　公表と記したが、正確には「申請の提出先とされている機関の事務所における備付けその他の適当な方法により審査基準を公にしておかなければならない」とされているのであって、公にする方法は行政庁の裁量に委ねられている。従って、たとえばインターネットのウェブサイトにおいて広く公開しなければならないという訳ではない。要は申請（を行おうとする）者が実際に審査基準を目にすることができるようにしておかなければならない、ということである。

　ここで、「行政上特別の支障があるとき」とは「定められた審査基準について、これを公にしておくと当該個別法の適正な運用に著しい支障を来すおそれがあって、申請者又は申請をしようとする者の不利益を考慮してもなお公益上の観点から公にしておかないほうがよいと判断される場合」をいう〈行政管理研究センター編『逐条解説行政手続法』〔27年改訂版〕（2015年、ぎょうせい）137頁〉。結局、この判断は行政庁の裁量に委ねられるということであろうが、この裁量の幅が広いと解されてはならないことは言うまでもない。

　（５）審査基準の具体性の要請

　同第５条第２項は「行政庁は、審査基準を定めるに当たっては、許認可等の性質に照らしてできる限り具体的なものとしなければならない」と定める。勿論、要請される具体性は許認可等の性質により異なるので、具体性の程度は「許認可等」の根拠規定にされるところが大きいであろう。見方を変えれば、根拠規定がどの程度まで行政庁の裁量に委ねているかということでもある。また、「許認可等の性質」によっては審査基準を設定する必要がない場合もありうる。

　行政管理研究センター編・前掲書136頁は、「個々の申請について個別具体的な判断をせざるを得ないものであって、法令の定め以上に具体的な基準を定めることが困難であると認められる場合」をあげている。また、仙台高判平成20年５月28日判タ1283号74頁を参照。

　ともあれ、具体性が要請されているため、審査基準が示さなければならないものとしては、例えば次のようなものが考えられる。

　　・技術上の基準

　　・許認可等が根拠規定の要件に適合している場合の優先順位

　　・許認可等を行政庁が行う際に考慮すべき事項

　〔３〕標準処理期間の設定・公表

　標準処理期間は、「行政手続法」第６条により、「申請がその事務所に到達してから当該申請に対する処分をするまでに通常要すべき標準的な期間」と定義される。また、「法令により当該行政庁と異なる機関が当該申請の提出先とされている場合」には「当該申請が当該提出先とされている機関の事務所に到達してから当該行政庁の事務所に到達するまでに通常要すべき標準的な期間」を含むものとされる。

　同条の視点は、行政運営の適正化の観点に置かれており、行政庁による申請の迅速な処理の確保が目的である。但し、申請を放置した場合の法的効果については範囲外であることに注意しなければならない。

　標準処理期間の設定そのものは、行為義務でなく、努力義務に留められている。その理由として、行政庁の責任に帰さない事由により処理に要する期間が変わることがあり、その場合には設定が困難であることがあげられる。

　もっとも、標準処理期間が設定されるならば、公表まで努力義務に留める必要性はない。そこで、行政庁には、標準処理期間を設定した場合の公表について行為義務が課せられる。

　注意しなければならないのは、標準処理期間が定められている場合で、その期間を経過してもなお処分がなされないときに、そのことから直ちに不作為の違法が問われる訳ではない、ということである。標準処理期間があくまでも目安であることからすれば、仕方のないところではあろう。なお、この点については、旧行政不服審査法第３条・第49条以下、新行政不服審査法第３条・第４条、行政事件訴訟法第３条第５項および第６項・第37条・第37条の２以下も参照すること。

　〔４〕審査応答

　「行政手続法」第７条は「行政庁は、申請がその事務所に到達したときは遅滞なく当該申請の審査を開始しなければならず、かつ、申請書の記載事項に不備がないこと、申請書に必要な書類が添付されていること、申請をすることができる期間内にされたものであることその他の法令に定められた申請の形式上の要件に適合しない申請については、速やかに、申請をした者（以下「申請者」という。）に対し相当の期間を定めて当該申請の補正を求め、又は当該申請により求められた許認可等を拒否しなければならない」と定める。この規定は、「行政手続法」において私人の申請権が保障されることを最もよく示す規定である〈芝池義一『行政法読本』〔第４版〕（2016年、有斐閣）103頁〉。

　引用した条文から明らかであるように、同条は、行政庁に対し、次のことを行為義務として課する。

　・申請が到達したら、遅滞なく審査を開始しなければならない。

　・申請が形式上の要件に適合しない場合には、申請社に対し、補正を求めるか、申請の拒否をしなければならない。すなわち、応答義務が課せられる。

　・従って、私人の申請を行政庁（行政機関）が窓口で受理を拒否する、あるいは受け付けない、というようなことをしてはならない。

　・また、申請が行政機関に到達した後に「留保する」、すなわち審査を開始しないままでいることも許されない。

　なお、学説においては、一般的に、第７条が準行政行為的行政行為としての受理の概念を排除したものと考えられている〈塩野・前掲書320頁、芝池・前掲書102頁、宇賀克也『行政法概論Ⅰ行政法総論』〔第７版〕（2020年、有斐閣）458頁、大浜啓吉『行政法総論第三版行政法講義Ⅰ』（2012年、岩波書店）247頁。櫻井敬子・橋本博之『行政法』〔第６版〕（2019年、弘文堂）199頁、中原茂樹『基本行政法』〔第２版〕（2015年、日本評論社）107頁も参照〉。

　〔５〕理由の提示

　行政庁に対し、処分と同時に理由の提示（理由付記などが該当する）を行うことを行為義務として課する規定は「行政手続法」第８条および第14条に置かれている。申請に対する処分については同第８条が定めている。

　同第１項本文にいう「申請により求められた許認可等を拒否する処分」は、申請の全部を拒否する処分はもとより、申請が形式上の要件に適合しないとして申請を拒否する処分も含まれる（同第７条も参照すること）。また、申請の一部を拒否する処分についても同第８条が適用される。

　また、これらの処分を行う際には、同時に、理由の提示を行わなければならない。提示が処分と同時に行われなかった場合、さらに全く理由が提示されない場合には、手続上の瑕疵を帯びる行為となるので、違法な処分となりうる（最三小判昭和47年12月５日民集26巻10号1795頁、最三小判昭和60年１月22日民集39巻１号１頁、最一小判平成４年12月10日判時1453頁116頁を参照。また、最三小判平成23年６月７日民集65巻４号2081頁も参照）。但し、「法令に定められた許認可等の要件又は公にされた審査基準が数量的指標その他の客観的指標により明確に定められている場合であって、当該申請がこれらに適合しないことが申請書の記載又は添付書類その他の申請の内容から明らかであるときは、申請者の求めがあったときにこれを示せば足りる」（同第８条第１項ただし書き）。

　同第８条（および同第14条）には、理由を提示すべき程度に関して何ら言及していないが、これまでの判例にならい、単に根拠条文を示すだけでは足りず、いかなる事実関係に基づき、いかなる法規を適用して（法的理由によって）申請を拒否したかが、申請者においてその記載自体から了知しうるものでなければならない。この際に、相手方が理由を知っているか否かは問わない。従って、行政手続法が施行されている現在においては、該当する事実、処分の根拠条例に示された要件、さらに、適用すべき審査基準・処分基準を、理由として提示しなければならないこととなる（前掲最三小判平成23年６月７日を参照）。

　（６）情報の提供

　「行政手続法」第９条は、行政庁が審査の進行状況や処分の時期の見通しを示すこと（同第１項）、ならびに「申請書の記載及び添付書類に関する事項その他の申請に必要な情報の提供」を行うこと（同第２項）を、努力義務としている。なお、情報の提供は行政指導にあたらない。

　〔７〕公聴会

　「行政手続法」において、第三者の意見を聴取する機会についての規定は、公聴会の開催等を定める第10条以外にない。しかし、同条が「申請者以外の者の意見を聴く機会を設ける」ことを努力義務としていることから明らかであるように、広く国民参加や住民参加を正面から認める規定とはなっていない。

　〔８〕複数の行政庁が関与する処分の迅速処理

　「行政手続法」第11条第１項は「行政庁は、申請の処理をするに当たり、他の行政庁において同一の申請者からされた関連する申請が審査中であることをもって自らすべき許認可等をするかどうかについての審査又は判断を殊更に遅延させるようなことをしてはならない」と定めている。これは明らかに行為義務である。一方、同第２項は「一の申請又は同一の申請者からされた相互に関連する複数の申請に対する処分について複数の行政庁が関与する場合」について「当該複数の行政庁」が「必要に応じ、相互に連絡をとり、当該申請者からの説明の聴取を共同して行う」ことなどによって審査を促進させることを努力義務としている。

 

　▲第７版における履歴：2021年２月９日掲載。

　▲第６版における履歴：2015年11月30日掲載（「第16回　行政手続法−事前手続に対する統制−」として）。

　　　　　　　　　　　   2017年10月26日修正。

　　　　　　　　　　　　2017年12月20日修正。