第１ はじめに
橋下大阪市長が職員（任期付職員、再任用職員、非常勤嘱託職員、臨時的任用職員、消防局職員を除く）に対して行っている「労使関係に関する職員のアンケート調査」（以下、「本件調査」という）は憲法違反・法律違反の内容を含んでおり、これを職務命令として強制することはできず、また、職員はこれに応答すべき義務はないといわなければなりません。
以下では、本件調査の法的問題点を具体的に明らかにするとともに、市職員の疑問にもお答えしたいと思います。
第２ 本件調査の問題点
(1) 本件調査の目的
本件調査は「市の職員による不適切と思われる政治活動、組合活動」について「徹底した調査・実態解明」を行い、「膿を出し切」るために行うとされています。
そもそも地方公務員もひとりの国民であり、憲法上、思想良心の自由や表現の自由、政治活動の自由が保障されています。 ただ、政治的行為については、行政の公正な運営のために、地方公務員法３６条によって例外的に制限が加えられているものです。逆に言えば、地公法３６条によって規制されている政治的行為以外の政治活動については、地方公務員であっても、他の国民と同じく完全に保障されているわけです。
組合活動については、地方公務員も労働者である以上、憲法上、労働基本権が保障されるのが原則です。ただ、地公法３７条が団体行動権を制限し、地公法５５条が団体交渉権について一部制限しています。逆に言えば、これらの制限されているもの以外の労働組合活動は、地方公務員であっても、民間の労働者と同じく完全に保障されています。ただ、勤務時間内の組合活動に関しては、地公法３５条の職務専念義務に抵触する場合には制限されます。
本件調査は、「不適切と思われる政治活動、組合活動」を調査することを目的とするものですが、問題とされるべきなのは、「不適切」かどうかではなく、「違法（地公法の規制に抵触する）」かどうかです。この点をあいまいにしている本件調査は、そもそも地方公務員の政治活動・組合活動の自由についての基本的な理解を欠いているのではないかと言わざるを得ません。
(2) 本件調査の法的性質
本件調査は、「アンケート調査」と銘打たれてはいますが、市長の「業務命令」（職務命令）としてなされるものであり、「真実を正確に回答」すること、「正確な回答がなされない場合には処分の対象となりえ」ることとされています。
これは、本件調査を地方公務員法３２条の職務命令として職員に回答を義務づけるものであり、その義務違反については、同法２９条１項２号による懲戒処分を行うということを意味します。
ただ、後述のように、本件調査に回答せよという職務命令は違法であると考えられます。違法な職務命令に従わなかったからといって懲戒処分をすることは、やはり違法です。
(3) 本件調査の態様
本件調査は、記名式であり（Ｑ１）、記載者が特定される形式となっています。また、同頁の全ての項目について回答しないと、次頁の回答ができないシステムになっているため、本件調査に応じるには全ての項目に回答しなければなりません（この点は、「正確な回答」をしなければ懲戒処分を行うという点からも強制されています。）。
憲法１９条は「沈黙の自由」を保障していると解されています。誰しも自分の思想信条の表明を強制されないということです。本件調査は、全ての項目への回答を懲戒処分の威嚇によって強制するものですから、明らかに、「沈黙の自由」を侵害するものです。刑法２２３条１項の強要罪に該当する可能性もあります。
第３ 職務命令の規制について
１ 地公法３２条は、職員は、上司の職務上の命令に忠実に従わなければならないと規定しています。 しかし、まずそもそも、命令は、職務に関連するものでなければ、職員を拘束する命令にはなりません。職務と関連しない日常的な生活や社会的活動、思考・表現等に関する職務命令は違法となります。
次に、職務命令の内容が憲法、法律、条例等に違反する場合にも、もちろんその職務命令は違法となります。
２ では、違法な職務命令が行われた場合、職員はこれに従う義務があるのでしょうか。
この点については、違法が明白な場合や客観的に明らかな場合のみ従う義務がないとする裁判例があります。
ただ、日本は法治主義の国なのですから、職員は全体の奉仕者として法令を遵守する義務があるのであって（憲法１５条２項、地公法３０条、３２条）、その義務は職務命令に優先するはずです。職員は違法な職務命令には従う義務がなく、むしろ違法が明白であるにもかかわらず、その職務命令に従うことは、法令遵守義務に違反する行為と考えるべきです。
第４ 本件調査の違憲性・違法性について
１ それでは、具体的に、本件調査について見ていきましょう。
本件調査の質問項目は、全部で２２問ありますが、Ｑ１からＱ５は記述者の特定に関する項目ですので、残る１７項目について検討します。以下では、説明の都合上、問題となる法令ごとに検討していきます。
２ 職務に関連しない事項に関し回答を強制することは違法です。
(1) まず、前記のように、職務に関連しない事項についての質問に対する回答を職務命令として強制することはできません。これは当然の事理ですが、職務命令としては地公法３２条に反し違法です。
(2) 本件調査の質問項目をみれば、個人の組合活動の有無を問題にする項目（Ｑ６、Ｑ１６から２１）や、個人の選挙活動の有無を問題にする項目（Ｑ７～Ｑ１０）などは、職務に関連しない事項である（少なくとも関連しない事項を含む）ことが明らかであり、これらの回答を強制する行為は違法です。
３ 職員の内心の自由を侵害し、憲法１９条に違反します。
(1) 憲法１９条は、個人の思想及び良心の自由を保障しています。個人の内心について公権力が介入できないことは近代国家の大原則であり、同条の保障の内実として、「内心の告白を強制することの禁止（沈黙の自由の保障）」が含まれています。
したがって、公権力が個人の個人の世界観、人生観、主義、主張などを告白させあるいは推知することは、たとえそれが具体的な不利益取扱いと直接連結させられていなくても、それ自体、思想・良心の自由の侵害となります。
(2) この点、本件では、組合活動や選挙活動についての考えを強制的に回答させており（Ｑ１５、１７～１９）、内心の自由を侵害することが明らかです。また、組合活動や政治活動に関する事実の摘示を強制する行為（Ｑ６、７など）も、内心の思想を推知させるものであり、同様に思想及び良心の自由に違反するというべきです。
４ 職員の団結権を侵害し、憲法２８条に違反します。
(1) 地方公務員にも団結権が保障されており（憲法２８条、地公法５２条３項）、その保障内容の一つとして、使用者である当局から労働組合の結成や運営（参加）について介入されたり、妨害されたりしない権利があります。
(2) 組合活動への参加の有無・誘った人の有無（Ｑ６）、組合加入の有無（Ｑ１６）、組合への相談の有無（Ｑ２０）の回答を強制する行為は、組合の自由な活動やその参加を抑制するおそれの強いものであることから、労働組合の組織・運営に対する支配介入行為として違法とされています。
また、組合に加入するメリットについてどう感じるか（Ｑ１７）、組合の力にはどのようなものがあるか（Ｑ１８）、組合に加入しないことによる不利益にどのようなものがあると思うか（Ｑ１９）、などの意見の回答を使用者である当局が強制する行為も、組合の運営・活動に関する外部からの不当な干渉行為として許されないというべきです。
５ 職員の政治活動の自由を侵害し、憲法２１条に違反します。
(1) 選挙活動・政治活動の自由は、憲法の国民主権の原理に直結した国民の重要な権利であり、憲法が保障する表現の自由（２１条）の根幹をなすものです。地方公務員にも当然にこの保障は及びます。
ただ地方公務員法３６条は、この保障の例外として、地方公務員の政治的団体の結成への関与等の禁止（同条１項）と、特定の政治的目的を有する特定の政治的行為の禁止（同条２項）を定めています。
第１項の行為のうち「政党など政治的団体」の「結成への関与」とは、政治団体の発起人となったり、代表者となったりすることで、単に団体の構成員になったり、政治団体の会合に出席するなどの行為は禁止されていません。また、「構成員になることの勧誘運動」とは、「不特定多数の者を対象として、組織的・計画的に決意をさせるよう促す行為」を指すのであり、限定された友人に入党を勧めることや、個々の政治団体への入会を依頼することは禁止の対象ではありません。
第２項は、「投票勧誘運動」（同項１号）、「署名運動の企画・主催」（同項２号）、「寄付金募集」（同項３号）、「文書又は図画の庁舎への掲示」（同項４号）を規制しています。ただ、これらの行為であっても、行政の公正な運営を実質的に阻害する場合に限って制限されると、限定的に解釈されています。例えば、「投票勧誘運動」については、組織的、計画的、又は継続的に勧誘する場合に限って規制され、そうではない個人的な投票勧誘については規制の対象ではありません。このように、地公法３６条は極めて限定された行為を禁止しているだけであり、その以外の政治活動は自由に行うことができるのです。
(2) 以上からすると、特定の政治家を応援する活動に参加したかどうか・どのように誘われたかの質問（Ｑ７）は、職場の関係者から特定の政治家に投票するよう要請されたかどうかの質問（Ｑ８）、「紹介カード」の配布を受けたか否か、記入返却したか否か、返却した理由に関する質問（Ｑ９）は、それ自体、何ら禁止される行為にあたらない質問であり、これを強制的に回答させる行為は憲法２１条の表現の自由に反するというべきです。
第５ 結論
以上のように、本件調査は、憲法上・法律上種々の内容に明白に違反するものであり、職務命令としてその回答を強制することは違法で、職員はこれに従う義務がないと言わなければなりません。
なお、本件調査項目のいくつかについてはさらに検討を要する事項が含まれている可能性はありますが、質問内容が無限定で明らかに違憲・違法な部分を含んでいること、明らかに違憲・違法なものを含め全ての項目への回答を強制していることからして、本件調査全体について回答に従うべき義務はないというべきです。
http://www.minpokyo.org/information/2012/02/1182/
橋下大阪市長が職員（任期付職員、再任用職員、非常勤嘱託職員、臨時的任用職員、消防局職員を除く）に対して行っている「労使関係に関する職員のアンケート調査」（以下、「本件調査」という）は憲法違反・法律違反の内容を含んでおり、これを職務命令として強制することはできず、また、職員はこれに応答すべき義務はないといわなければなりません。
以下では、本件調査の法的問題点を具体的に明らかにするとともに、市職員の疑問にもお答えしたいと思います。
第２ 本件調査の問題点
(1) 本件調査の目的
本件調査は「市の職員による不適切と思われる政治活動、組合活動」について「徹底した調査・実態解明」を行い、「膿を出し切」るために行うとされています。
そもそも地方公務員もひとりの国民であり、憲法上、思想良心の自由や表現の自由、政治活動の自由が保障されています。 ただ、政治的行為については、行政の公正な運営のために、地方公務員法３６条によって例外的に制限が加えられているものです。逆に言えば、地公法３６条によって規制されている政治的行為以外の政治活動については、地方公務員であっても、他の国民と同じく完全に保障されているわけです。
組合活動については、地方公務員も労働者である以上、憲法上、労働基本権が保障されるのが原則です。ただ、地公法３７条が団体行動権を制限し、地公法５５条が団体交渉権について一部制限しています。逆に言えば、これらの制限されているもの以外の労働組合活動は、地方公務員であっても、民間の労働者と同じく完全に保障されています。ただ、勤務時間内の組合活動に関しては、地公法３５条の職務専念義務に抵触する場合には制限されます。
本件調査は、「不適切と思われる政治活動、組合活動」を調査することを目的とするものですが、問題とされるべきなのは、「不適切」かどうかではなく、「違法（地公法の規制に抵触する）」かどうかです。この点をあいまいにしている本件調査は、そもそも地方公務員の政治活動・組合活動の自由についての基本的な理解を欠いているのではないかと言わざるを得ません。
(2) 本件調査の法的性質
本件調査は、「アンケート調査」と銘打たれてはいますが、市長の「業務命令」（職務命令）としてなされるものであり、「真実を正確に回答」すること、「正確な回答がなされない場合には処分の対象となりえ」ることとされています。
これは、本件調査を地方公務員法３２条の職務命令として職員に回答を義務づけるものであり、その義務違反については、同法２９条１項２号による懲戒処分を行うということを意味します。
ただ、後述のように、本件調査に回答せよという職務命令は違法であると考えられます。違法な職務命令に従わなかったからといって懲戒処分をすることは、やはり違法です。
(3) 本件調査の態様
本件調査は、記名式であり（Ｑ１）、記載者が特定される形式となっています。また、同頁の全ての項目について回答しないと、次頁の回答ができないシステムになっているため、本件調査に応じるには全ての項目に回答しなければなりません（この点は、「正確な回答」をしなければ懲戒処分を行うという点からも強制されています。）。
憲法１９条は「沈黙の自由」を保障していると解されています。誰しも自分の思想信条の表明を強制されないということです。本件調査は、全ての項目への回答を懲戒処分の威嚇によって強制するものですから、明らかに、「沈黙の自由」を侵害するものです。刑法２２３条１項の強要罪に該当する可能性もあります。
第３ 職務命令の規制について
１ 地公法３２条は、職員は、上司の職務上の命令に忠実に従わなければならないと規定しています。 しかし、まずそもそも、命令は、職務に関連するものでなければ、職員を拘束する命令にはなりません。職務と関連しない日常的な生活や社会的活動、思考・表現等に関する職務命令は違法となります。
次に、職務命令の内容が憲法、法律、条例等に違反する場合にも、もちろんその職務命令は違法となります。
２ では、違法な職務命令が行われた場合、職員はこれに従う義務があるのでしょうか。
この点については、違法が明白な場合や客観的に明らかな場合のみ従う義務がないとする裁判例があります。
ただ、日本は法治主義の国なのですから、職員は全体の奉仕者として法令を遵守する義務があるのであって（憲法１５条２項、地公法３０条、３２条）、その義務は職務命令に優先するはずです。職員は違法な職務命令には従う義務がなく、むしろ違法が明白であるにもかかわらず、その職務命令に従うことは、法令遵守義務に違反する行為と考えるべきです。
第４ 本件調査の違憲性・違法性について
１ それでは、具体的に、本件調査について見ていきましょう。
本件調査の質問項目は、全部で２２問ありますが、Ｑ１からＱ５は記述者の特定に関する項目ですので、残る１７項目について検討します。以下では、説明の都合上、問題となる法令ごとに検討していきます。
２ 職務に関連しない事項に関し回答を強制することは違法です。
(1) まず、前記のように、職務に関連しない事項についての質問に対する回答を職務命令として強制することはできません。これは当然の事理ですが、職務命令としては地公法３２条に反し違法です。
(2) 本件調査の質問項目をみれば、個人の組合活動の有無を問題にする項目（Ｑ６、Ｑ１６から２１）や、個人の選挙活動の有無を問題にする項目（Ｑ７～Ｑ１０）などは、職務に関連しない事項である（少なくとも関連しない事項を含む）ことが明らかであり、これらの回答を強制する行為は違法です。
３ 職員の内心の自由を侵害し、憲法１９条に違反します。
(1) 憲法１９条は、個人の思想及び良心の自由を保障しています。個人の内心について公権力が介入できないことは近代国家の大原則であり、同条の保障の内実として、「内心の告白を強制することの禁止（沈黙の自由の保障）」が含まれています。
したがって、公権力が個人の個人の世界観、人生観、主義、主張などを告白させあるいは推知することは、たとえそれが具体的な不利益取扱いと直接連結させられていなくても、それ自体、思想・良心の自由の侵害となります。
(2) この点、本件では、組合活動や選挙活動についての考えを強制的に回答させており（Ｑ１５、１７～１９）、内心の自由を侵害することが明らかです。また、組合活動や政治活動に関する事実の摘示を強制する行為（Ｑ６、７など）も、内心の思想を推知させるものであり、同様に思想及び良心の自由に違反するというべきです。
４ 職員の団結権を侵害し、憲法２８条に違反します。
(1) 地方公務員にも団結権が保障されており（憲法２８条、地公法５２条３項）、その保障内容の一つとして、使用者である当局から労働組合の結成や運営（参加）について介入されたり、妨害されたりしない権利があります。
(2) 組合活動への参加の有無・誘った人の有無（Ｑ６）、組合加入の有無（Ｑ１６）、組合への相談の有無（Ｑ２０）の回答を強制する行為は、組合の自由な活動やその参加を抑制するおそれの強いものであることから、労働組合の組織・運営に対する支配介入行為として違法とされています。
また、組合に加入するメリットについてどう感じるか（Ｑ１７）、組合の力にはどのようなものがあるか（Ｑ１８）、組合に加入しないことによる不利益にどのようなものがあると思うか（Ｑ１９）、などの意見の回答を使用者である当局が強制する行為も、組合の運営・活動に関する外部からの不当な干渉行為として許されないというべきです。
５ 職員の政治活動の自由を侵害し、憲法２１条に違反します。
(1) 選挙活動・政治活動の自由は、憲法の国民主権の原理に直結した国民の重要な権利であり、憲法が保障する表現の自由（２１条）の根幹をなすものです。地方公務員にも当然にこの保障は及びます。
ただ地方公務員法３６条は、この保障の例外として、地方公務員の政治的団体の結成への関与等の禁止（同条１項）と、特定の政治的目的を有する特定の政治的行為の禁止（同条２項）を定めています。
第１項の行為のうち「政党など政治的団体」の「結成への関与」とは、政治団体の発起人となったり、代表者となったりすることで、単に団体の構成員になったり、政治団体の会合に出席するなどの行為は禁止されていません。また、「構成員になることの勧誘運動」とは、「不特定多数の者を対象として、組織的・計画的に決意をさせるよう促す行為」を指すのであり、限定された友人に入党を勧めることや、個々の政治団体への入会を依頼することは禁止の対象ではありません。
第２項は、「投票勧誘運動」（同項１号）、「署名運動の企画・主催」（同項２号）、「寄付金募集」（同項３号）、「文書又は図画の庁舎への掲示」（同項４号）を規制しています。ただ、これらの行為であっても、行政の公正な運営を実質的に阻害する場合に限って制限されると、限定的に解釈されています。例えば、「投票勧誘運動」については、組織的、計画的、又は継続的に勧誘する場合に限って規制され、そうではない個人的な投票勧誘については規制の対象ではありません。このように、地公法３６条は極めて限定された行為を禁止しているだけであり、その以外の政治活動は自由に行うことができるのです。
(2) 以上からすると、特定の政治家を応援する活動に参加したかどうか・どのように誘われたかの質問（Ｑ７）は、職場の関係者から特定の政治家に投票するよう要請されたかどうかの質問（Ｑ８）、「紹介カード」の配布を受けたか否か、記入返却したか否か、返却した理由に関する質問（Ｑ９）は、それ自体、何ら禁止される行為にあたらない質問であり、これを強制的に回答させる行為は憲法２１条の表現の自由に反するというべきです。
第５ 結論
以上のように、本件調査は、憲法上・法律上種々の内容に明白に違反するものであり、職務命令としてその回答を強制することは違法で、職員はこれに従う義務がないと言わなければなりません。
なお、本件調査項目のいくつかについてはさらに検討を要する事項が含まれている可能性はありますが、質問内容が無限定で明らかに違憲・違法な部分を含んでいること、明らかに違憲・違法なものを含め全ての項目への回答を強制していることからして、本件調査全体について回答に従うべき義務はないというべきです。
http://www.minpokyo.org/information/2012/02/1182/
橋下徹大阪市長は、９日、野村修也市特別顧問に「労使関係についての調査」を指示するとともに、全職員に対し、アンケートによる同調査に回答するよう職務命令を発した。同調査の目的は、「市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動、組合活動などについて、次々に問題が露呈して」いることから、「労使関係の適正化」を図るためであるという。市の職員が地方公務員法などの関係諸法令に定められた服務規律を遵守すべきことは当然であるが、同調査については、以下に指摘するような重大な憲法上ないし法律上の問題がある。
すなわち、同調査の調査項目には、勤務時間の内外を問わずに街頭宣伝に誘われたり参加したことがあるか、他の職員から投票依頼を受けたことがあるかなど、職員個人の内心にわたる事項が含まれており、職員のプライバシー権を侵害し、思想・良心の自由（憲法１９条）を侵害する思想調査に他ならない。また、組合への加入や組合活動への参加の有無から始まり、組合加入のメリットや不利益、組合に対する評価などを回答させて職員と組合の相互不信を煽ることまで含まれており、組合への支配介入をたくらむ明白な不当労働行為であって、労働基本権（憲法２８条）を著しく侵害するものである。同調査は、ひとつひとつ質問項目に答えなければ先に進むことができないシステムが採られた「アンケートサイト」による回答が命じられており、これらの違法な質問項目についてまで回答を強要している。また、職務上の命令として回答が命じられており、回答するか否かによって市長への忠誠さを試す「踏み絵」まがいの調査であり、憲法２１条１項に違反する。
橋下市長は、「市長の業務命令」により調査への回答を要求している。しかし、職務上の命令（地方公務員法３２条）は職務に関連したものでなければならない。職員や組合の政治活動は職務に関しないものである上、高度なプライバシー性を有する事項であって、これらを詮索することは市長としての職務権限を大きく逸脱し、明白に違法である。
橋下市長は、「市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動、組合活動」が発覚したことを調査の契機と指摘する。しかし、違法ないし不適法な行為について調査を行う必要があるとしても、このような職員のプライバシーや政治活動の自由、思想・良心の自由を土足で踏みにじる方法による調査が正当化される余地はない。地方公務員は、地方公務員法３６条に定める政治的行為について制約されるほかは、自由に政治活動を行うことができるし、職員組合として、首長選挙において特定の候補者を支援し、政治活動や投票を呼びかけることは、正当な権利行使であって、違法のそしりを受けるいわれはない。ましてや、「不適切」と評して、適法な政治活動を制約する調査を正当化する理由には到底なり得ない。
このように職務に関連せず、明白に違憲・違法な調査には、職員として応答すべき職務上の義務はないことは明らかであり、回答しなかったことを理由に懲戒処分をすることは許されない。
同調査は、職員の思想・良心の自由、労働基本権を侵害し、職員組合に支配介入をねらう不当労働行為であることは明らかであり、直ちに中止するよう求める。また、違法な調査に対する回答によって取得したデータをただちに廃棄することを求める。
２０１２年２月１３日
民 主 法 律 協 会
会 長 萬井 隆令
http://www.minpokyo.org/information/2012/02/1173/
すなわち、同調査の調査項目には、勤務時間の内外を問わずに街頭宣伝に誘われたり参加したことがあるか、他の職員から投票依頼を受けたことがあるかなど、職員個人の内心にわたる事項が含まれており、職員のプライバシー権を侵害し、思想・良心の自由（憲法１９条）を侵害する思想調査に他ならない。また、組合への加入や組合活動への参加の有無から始まり、組合加入のメリットや不利益、組合に対する評価などを回答させて職員と組合の相互不信を煽ることまで含まれており、組合への支配介入をたくらむ明白な不当労働行為であって、労働基本権（憲法２８条）を著しく侵害するものである。同調査は、ひとつひとつ質問項目に答えなければ先に進むことができないシステムが採られた「アンケートサイト」による回答が命じられており、これらの違法な質問項目についてまで回答を強要している。また、職務上の命令として回答が命じられており、回答するか否かによって市長への忠誠さを試す「踏み絵」まがいの調査であり、憲法２１条１項に違反する。
橋下市長は、「市長の業務命令」により調査への回答を要求している。しかし、職務上の命令（地方公務員法３２条）は職務に関連したものでなければならない。職員や組合の政治活動は職務に関しないものである上、高度なプライバシー性を有する事項であって、これらを詮索することは市長としての職務権限を大きく逸脱し、明白に違法である。
橋下市長は、「市の職員による違法ないし不適切と思われる政治活動、組合活動」が発覚したことを調査の契機と指摘する。しかし、違法ないし不適法な行為について調査を行う必要があるとしても、このような職員のプライバシーや政治活動の自由、思想・良心の自由を土足で踏みにじる方法による調査が正当化される余地はない。地方公務員は、地方公務員法３６条に定める政治的行為について制約されるほかは、自由に政治活動を行うことができるし、職員組合として、首長選挙において特定の候補者を支援し、政治活動や投票を呼びかけることは、正当な権利行使であって、違法のそしりを受けるいわれはない。ましてや、「不適切」と評して、適法な政治活動を制約する調査を正当化する理由には到底なり得ない。
このように職務に関連せず、明白に違憲・違法な調査には、職員として応答すべき職務上の義務はないことは明らかであり、回答しなかったことを理由に懲戒処分をすることは許されない。
同調査は、職員の思想・良心の自由、労働基本権を侵害し、職員組合に支配介入をねらう不当労働行為であることは明らかであり、直ちに中止するよう求める。また、違法な調査に対する回答によって取得したデータをただちに廃棄することを求める。
２０１２年２月１３日
民 主 法 律 協 会
会 長 萬井 隆令
http://www.minpokyo.org/information/2012/02/1173/
