学校施設の目的外使用申請に対し、違憲な不許可処分をした行政を、どう説得するか。

　実例に示しますように、学校施設の目的外使用申請に対し、違憲な不許可処分を行政が行うことがあります。

　違憲な不許可処分を行う行政をいかに、説得していくか、考えてみました。

　原告の主張→行政の言い分→自分の考えで、以下、書きます。
（以下の実例をもとに、自分が、原告・行政それぞれの主張・言い分を想定しています。自分の考えも含め、実際の裁判での主張を使っているところはありますが、そのまま載せてはいません。）

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実例：最高裁判決　平成18年2月7日

　１　本件は，広島県の公立小中学校等に勤務する教職員によって組織された職員
団体である被上告人が，その主催する第４９次広島県教育研究集会（以下「本件集
会」という。）の会場として，呉市立Ｅ中学校（以下「本件中学校」という。）の
体育館等の学校施設の使用を申し出たところ，いったんは口頭でこれを了承する返
事を本件中学校の校長（以下，単に「校長」という。）から得たのに，その後，呉
市教育委員会（以下「市教委」という。）から不当にその使用を拒否されたとして
，上告人に対し，国家賠償法に基づく損害賠償を求めた事案である。

　２　原審の適法に確定した事実関係等の概要は，以下のとおりである。

　(1)　呉市立学校施設使用規則（昭和４０年呉市教育委員会規則第４号。以下「
本件使用規則」という。）２条は，学校施設を使用しようとする者は，使用日の５
日前までに学校施設使用許可申請書を当該校長に提出し，市教委の許可を受けなけ
ればならないとしている。本件使用規則は，４条で，学校施設は，市教委が必要や
むを得ないと認めるときその他所定の場合に限り，その用途又は目的を妨げない限
度において使用を許可することができるとしているが，５条において，施設管理上
支障があるとき（１号），営利を目的とするとき（２号），その他市教委が，学校
教育に支障があると認めるとき（３号）のいずれかに該当するときは，施設の使用
を許可しない旨定めている。

　(2)　被上告人は，本件集会を，本件中学校において，平成１１年１１月１３日
（土）と翌１４日（日）の２日間開催することとし，同年９月１０日，校長に学校
施設の使用許可を口頭で申し込んだところ，校長は，同月１６日，職員会議におい
ても使用について特に異議がなかったので，使用は差し支えないとの回答をした。
　市教委の教育長は，同月１７日，被上告人からの使用申込みの事実を知り，校長
を呼び出して，市教委事務局学校教育部長と３人で本件中学校の学校施設の使用の
許否について協議をし，従前，同様の教育研究集会の会場として学校施設の使用を
認めたところ，右翼団体の街宣車が押し掛けてきて周辺地域が騒然となり，周辺住
民から苦情が寄せられたことがあったため，本件集会に本件中学校の学校施設を使
用させることは差し控えてもらいたい旨切り出した。しばらくのやりとりの後，校
長も使用を認めないとの考えに達し，同日，校長から被上告人に対して使用を認め
ることができなくなった旨の連絡をした。
　被上告人側と市教委側とのやりとりを経た後，被上告人から同月１０日付けの使
用許可申請書が同年１０月２７日に提出されたのを受けて，同月３１日，市教委に
おいて，この使用許可申請に対し，本件使用規則５条１号，３号の規定に該当する
ため不許可にするとの結論に達し，同年１１月１日，市教委から被上告人に対し，
同年１０月３１日付けの学校施設使用不許可決定通知書が交付された（以下，この
使用不許可処分を「本件不許可処分」という。）。同通知書には，不許可理由とし
て，本件中学校及びその周辺の学校や地域に混乱を招き，児童生徒に教育上悪影響
を与え，学校教育に支障を来すことが予想されるとの記載があった。

　(3)　本件集会は，結局，呉市福祉会館ほかの呉市及び東広島市の七つの公共施
設を会場として開催された。

　(4)　被上告人は，昭和２６年から毎年継続して教育研究集会を開催してきてお
り，毎回１０００人程度の参加者があった。第１６次を除いて，第１次から第４８
次まで，学校施設を会場として使用してきており，広島県においては本件集会を除
いて学校施設の使用が許可されなかったことはなかった。呉市内の学校施設が会場
となったことも，過去１０回前後あった。

　(5)　被上告人の教育研究集会では，全体での基調提案ないし報告及び記念公演
のほか，約３０程度の数の分科会に分かれての研究討議が行われる。各分科会では
，学校教科その他の項目につき，新たな学習題材の報告，授業展開に当たっての具
体的な方法論の紹介，各項目における問題点の指摘がされ，これらの報告発表に基
づいて討議がされる。このように，教育研究集会は，教育現場において日々生起す
る教育実践上の問題点について，各教師ないし学校単位の研究や取組みの成果が発
表，討議の上，集約され，その結果が教育現場に還元される場ともなっている一方
，広島県教育委員会（以下「県教委」という。）等による研修に反対する立場から
，職員団体である被上告人の基本方針に基づいて運営され，分科会のテーマ自体に
も，教職員の人事や勤務条件，研修制度を取り上げるものがあり，教科をテーマと
するものについても，学習指導要領に反対したり，これを批判する内容のものが含
まれるなど，被上告人の労働運動という側面も強く有するものであった。

　(6)　平成４年に呉市で行われた第４２次教育研究集会を始め，過去，被上告人
の開催した教育研究集会の会場である学校に，集会当日，右翼団体の街宣車が来て
，スピーカーから大音量の音を流すなどの街宣活動を行って集会開催を妨害し，周
辺住民から学校関係者等に苦情が寄せられたことがあった。
　しかし，本件不許可処分の時点で，本件集会について右翼団体等による具体的な
妨害の動きがあったという主張立証はない。

　(7)　被上告人の教育研究集会の要綱などの刊行物には，学習指導要領の問題点
を指摘しこれを批判する内容の記載や，文部省から県教委等に対する是正指導にも
あった卒業式及び入学式における国旗掲揚及び国歌斉唱の指導に反対する内容の記
載が多数見受けられ，過去の教育研究集会では，そのような内容の討議がされ，本
件集会においても，同様の内容の討議がされることが予想された。もっとも，上記
記載の文言は，いずれも抽象的な表現にとどまっていた。

　(8)　県教委と被上告人とは，以前から，国旗掲揚，国歌斉唱問題や研修制度の
問題等で緊張関係にあり，平成１０年７月に新たな教育長が県教委に着任したころ
から，対立が激化していた。


資料：
呉市立学校施設使用規則（以下、「本件使用規則」という。）

[２条]
学校施設を使用しようとする者は，使用日５日前までに学校施設使用許可申請書（以下「申請書」という。）を当該校長に提出し，呉市教育委員会（以下「委員会」という。）の許可を受けなければならない。ただし，委員会において急速を要すると認めた場合は，この期間を短縮することができる。

[３条]
委員会は，前条の申請書に基づき，その許否を決定のうえ学校施設使用許可書を申請者に交付する。

[４条]
学校施設は，次の各号の一に該当する場合に限り，その用途又は目的を妨げない限度において，使用を許可することができる。
（１）当該施設を使用する者のために売店，その他厚生施設を設置するとき。
（２）公の施設の普及宣伝その他の公共の目的のため，講演会又は研究会等の用に供するとき。
（３）国，他の地方公共団体その他公共団体又は公共的団体において公用若しくは公共用又は公共事業の用に供するとき。
（４）災害その他緊急事態の発生により応急施設として使用するとき。
（５）前各号に掲げるもののほか，委員会が必要やむを得ないと認めるとき。
２　前項の場合において使用期間は，１年を超えることができない。ただし，委員会において特別の理由があると認めるときは，この限りでない。

[５条]
前条の規定にかかわらず，次の各号の一に該当するときは，施設の使用を許可しない。

（１）施設管理上支障があるとき。
（２）営利を目的とするとき。
（３）その他教育委員会が，学校教育に支障があると認めるとき。

[６条]
第３条により許可を受けた者（以下「使用者」という。）は，行政財産使用料条例（昭和３９年呉市条例第２８号）にもとづいて定めた別表に掲げる使用料を納入しなければならない。

[７条]
次の各号の一に該当するときは，委員会は使用条件の変更又は使用の停止，若しくは許可の取消しをすることができる。
（１）使用許可の目的又は条件に違反したとき。
（２）公益上必要があるとき。
（３）本市で必要を生じたとき。
（４）この規則及び委員会の指示した事項に違反したとき。

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＜原告の主張＞


1、そもそも、根拠となる法律の文章、おかしくないですか（本件使用規則の文面審査）

　精神的自由を制限する法律の文面は、明確でなければならないと言われていますが、

　市の使用規則では、

５条1号「施設管理上支障があるとき。」
同3号「学校教育に支障があると認めるとき。」

　となっています。

　ばくぜん不明確な文面であり、これでは、行政の恣意的運用を許すこととなってしまいます。
　
　違憲な文面をもっていて、市の使用規則こそ違憲なものです。

　

　たとえ、文面が違憲なものではないとしても、その使用規則を、私達の集会開催に適用して、使用申請を不許可処分することは、違憲です。

　以下、説明します。

2、私達にその法律を適用することは、違憲です（適用違憲）。

　日本国憲法は、集会の自由も保障しています。

　なぜならば、一人一人の情報や要望の発信では、その力は弱いが、その数を集積させることにより、社会に自己の要望を表明する実効性のある手段として、集会の自由が重要であるからである。


　
　そして、憲法で、保障されるべき集会の自由は、私達が行おうとする集会においても保障は、及んでいると考えます。

　以下、理由を述べます。

　私達が計画した教育研究集会では、

「全体での基調提案ないし報告及び記念公演
のほか，約３０程度の数の分科会に分かれての研究討議が行われる。各分科会では
，学校教科その他の項目につき，新たな学習題材の報告，授業展開に当たっての具
体的な方法論の紹介，各項目における問題点の指摘がされ，これらの報告発表に基
づいて討議がされる。このように，教育研究集会は，教育現場において日々生起す
る教育実践上の問題点について，各教師ないし学校単位の研究や取組みの成果が発
表，討議の上，集約され，その結果が教育現場に還元される場ともなっている。」

　本件集会を開催し、これらの内容を討議することは、参加する教職員の研究と修養を行う貴重な機会となっていました。

　そして、教職員が、研究と修養を行うことは、義務でもあると共に、研究と修養の機会が与えられることが保障されなければならないと、法律でも定められています。

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教育公務員特例法
（研修）
第二十一条 　教育公務員は、その職責を遂行するために、絶えず研究と修養に努めなければならない。
２ 　教育公務員の任命権者は、教育公務員の研修について、それに要する施設、研修を奨励するための方途その他研修に関する計画を樹立し、その実施に努めなければならない。

（研修の機会）
第二十二条 　教育公務員には、研修を受ける機会が与えられなければならない。
２ 　教員は、授業に支障のない限り、本属長の承認を受けて、勤務場所を離れて研修を行うことができる。
３ 　教育公務員は、任命権者の定めるところにより、現職のままで、長期にわたる研修を受けることができる。
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　本件集会は、教育公務員特例法でいう教員の研修の場であり、この研修の内容は、学校現場の諸問題の解決や授業内容の向上に役立てられるのであるから、「公共の目的」を有していると考えられます。


　本件使用規則4条2号「公の施設の普及宣伝その他の公共の目的のため，講演会又は研究会等の用に供するとき。」に該当しているにもかかわらず、不許可処分をすることは、憲法21条1項に保障された私達の集会の自由を侵害し、違憲です。

　




＜行政の言い分＞

1、法律の文章は、おかしくなんかありません（本件使用規則の文面審査）。

　たしかに、本件使用規則の文言は、「施設管理上支障があるとき。」「学校教育に支障があると認めるとき。」との規定のみであるが、使用規則の文面が言わんとすることは、児童生徒に教育上の悪影響を与えるような結果を生じさせるものであることは、推知可能であるし、本件であれば、原告の皆さんが教職員であるのであるから、教職員にとっては、文面の意味することは、明確であって、文面の明確性は、問題とはなりません。

　そして、実際に、文面は、以下2で述べるように解釈が可能であるとともに、同様の集会の会場の貸出を不許可処分をした事案において、最高裁判所は、解釈適用をした前例があります。


2、私達は、正しく法律を適用しています（適用合憲について）。

　使用規則でいう、「施設管理上支障があるとき。」「学校教育に支障があると認めるとき。」とは、集会の自由を保障することの重要性よりも、学校施設で集会が開かれることによって、学校施設の財産が侵害されるだけではなく、児童生徒に教育上の悪影響を与えるような精神的な侵害がなされる状況で、それら侵害を防止する必要性が優越する場合をいうものと限定解釈でき、児童生徒が対象となる以上、何かが起きてからでは遅いため、明らかな差し迫った危険の発生が具体的に予見されることまでは必要ではなく、危険な事態が生ずる蓋然性があるだけでよいとするのが、相当である。

　本件では、以前に同様の教研集会の会場として、学校施設の使用を認めたところ、右翼団体の街宣車が押し掛けてきて周辺地域が騒然となったことがあり、国旗国歌問題が注目されている昨今、右翼団体による妨害行為が発生する蓋然性はあったといえる。

　よって、本件集会は、使用規則5条1号、３号に該当するため、本件不許可処分は正当である。





＜行政の言い分を踏まえて、自分の考え＞

1、法律の文章がこうあるのは、やむを得ない（本件使用規則の文面審査）

　使用規則は、児童生徒を保護し、学校教育が問題なく行われるように資するものであるので、ある程度の法文の不明確性は、あらゆる事態に対応可能とするためにやむを得ないものです。
　
　従って、本件使用規則の法文の不明確性は、広義に解釈される余地を残すものの、違憲無効とまでは、断じ得ないと考えます。


　

　一方、その使用規則を、本件集会に適用したことは、違憲であると考えます。

　以下、理由を述べます。


2、法律の適用は、違憲です（適用違憲について）。

　本件集会は、上記教育公務員特例法で規定された、教職員の研修修養の貴重な機会です。

　使用規則でいう、「施設管理上支障があるとき。」「学校教育に支障があると認めるとき。」とは、「利用者の集会の自由の侵害の程度よりも、地域住民の平穏と生徒の教育環境の侵害の程度が著しく上回った場合を指す」と合憲限定解釈できます。

　すなわち、使用規則という規制により侵害された人権「本件集会の自由」が本件においてはどれだけ重要であったかということと、使用規則があることでどれだけ利益（規制利益）があったかということを、比較衡量します。

　次のような考慮要素、

　集会の自由については、

　①集会の性質

　②本件団体にとっての重要性、

　③代替可能性

　規制利益（地域住民の平穏と生徒の教育環境の侵害の程度）については、

　④学校周辺の環境、

　⑤過去に平穏が害された経緯、

　⑥土曜日曜の区別

　を分析して判断されるべきと考えます。

　
　具体的みてみますと、



　①集会の性質

　教職員の職員団体が主催する集会で、教育公務員特例法でいう研修修養の場として位置づけられるものであった。

　一方で、広島県教育委員会（以下「県教委」という。）等による研修に反対する立場から，職員団体である被上告人の基本方針に基づいて運営され，分科会のテーマ自体にも，教職員の人事や勤務条件，研修制度を取り上げるものがあり，教科をテーマとするものについても，学習指導要領に反対したり，これを批判する内容のものが含まれるなど，原告の労働運動という側面も強く有するものであった。

　教育研究集会の要綱などの刊行物に学習指導要領や文部省の是正指導に対して批判的な内容の記載が存在することは認められるが，いずれも抽象的な表現にとどまり，本件集会において具体的にどのような討議がされるかは不明で
あるし，また，それらが本件集会において自主的研修の側面を排除し，又はこれを大きくしのぐほどに中心的な討議対象となるものとまでは認められないのであって，本件集会をもって人事院規則１４－７所定の政治的行為に当たるものということはできない。


　②本件団体にとっての重要性

　各分科会では，学校教科その他の項目につき，新たな学習題材の報告，授業展開に当たっての具体的な方法論の紹介，各項目における問題点の指摘がされ，これらの報告発表に基づいて討議がされる。このように，教育研究集会は，教育現場において日々生起する教育実践上の問題点（いじめ・不登校・学級崩壊など）について，各教師ないし学校単位の研究や取組みの成果が発表，討議の上，集約され，その結果が教育現場に還元される場ともなっている。


　
　③代替可能性

　教育研究集会の中でも学校教科項目の研究討議を行う分科会の場として，実験台，作業台等の教育設備や実験器具，体育用具等，多くの教科に関する教育用具及び備品が備わっている学校施設を利用することの必要性が高いことは明らかであり，学校施設を利用する場合と他の公共施設を利用する場合とで，本件集会の分科会活動にとっての利便性に大きな差違があることは否定できない。
　



　規制利益（地域住民の平穏と生徒の教育環境の侵害の程度）については、

　④学校周辺の環境

　住宅街であり、住民が居住している。右翼団体が妨害行為をした場合、地域住民の平穏を害することもありうる立地であった。


　⑤過去に平穏が害された経緯

　平成４年に呉市で行われた第４２次教育研究集会を始め，過去，被上告人の開催した教育研究集会の会場である学校に，集会当日，右翼団体の街宣車が来て，スピーカーから大音量の音を流すなどの街宣活動を行って集会開催を妨害し，周辺住民から学校関係者等に苦情が寄せられたことがあった。

　この過去の経緯からは、抽象的には街宣活動のおそれはあったといわざるを得ない。
　しかし、本件不許可処分の時点で，本件集会について具体的な妨害の動きがあったことは認められない。（なお，記録によれば，本件集会については，実際には右翼団体等による妨害行動は行われなかったことがうかがわれる。）


　⑥開催された場合の影響
　
　本件集会の予定された日は，休校日である土曜日と日曜日であり，生徒の登校は予定されていなかったことからすると，仮に妨害行動がされても，生徒に対する影響は間接的なものにとどまる可能性が高かったということができる。


　　以上の考慮要素からわかることは、

　①②③から、労働運動の側面も伴うが、本件集会は、教職員の研修修養の場として重要であり、代替性もないことからすると、保障される必要性が高かった。
　④⑤⑥から、右翼の妨害行為から抽象的な危険性を否定はできないが、仮に妨害行為があったとしても生徒に対する影響は間接的なものであり、そして実際には妨害行為はなかった。
　
　このような状況では、

　「利用者の集会の自由の侵害の程度よりも、地域住民の平穏と生徒の教育環境の侵害の程度が著しく上回った場合」とは、言えない。

　にもかかわらず、不許可処分とすることは、本件団体の集会の自由（憲法21条1項）を侵害し、違憲であり、裁量権の逸脱濫用がある。


以上