以下、某紙社説でもとりあげられているところですが、東京電力福島原発事故を検証した国会事故調査委員会が最終報告書を提出したということです。
民間機関が作成した報告書のたぐいではなく、国の最高権力機関である国会がまとめた内容であり、大いに信用に値するものであるのではないでしょうか。
その報告されている内容の数々を受け止めて、今後の対応に生かしていきたいものです。
国会事故調→http://naiic.go.jp/
＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊東京新聞（２０１２／０７／０６）＊＊＊＊＊＊＊
http://www.tokyo-np.co.jp/article/column/editorial/CK2012070602000104.html
【社説】
事故は終わっていない 国会事故調が最終報告
2012年7月6日
東京電力福島原発事故を検証した国会事故調査委員会が報告書をまとめた。事故は東電や政府による「人災」と断じた。原発規制の枠組み見直しは急務だ。
「個々人の資質や能力の問題でなく、組織的、制度的な問題が、このような『人災』を引き起こした。この根本原因の解決なくして再発防止は不可能である」
「過酷事故によって住民の健康に被害を与えるリスクよりも、経営上のリスクをまず考える東電は原子力を扱う事業者の資格があるのか」－。
歴史的な大事故の原因究明を託された国会事故調の総括は、国や東電への極めて厳しい批判が並んだ。原発をともに推進してきたのだから当然であろう。
◆期待された解明力
福島原発の事故調査委は政府、民間、東電と合わせて四つに上ったが、国会事故調は特別な存在である。国政調査権という強い権限をもち、必要に応じて国会での証人喚問を求めることができた。国会議員でなく民間有識者による調査機関が国会に設置されたのは、憲政史上で初のことだった。それだけに国会事故調に寄せられた公平な視点からの事故原因の解明や責任追及への期待は高かった。
半年かけて、参考人聴取は三十八人、ヒアリングは延べ約千二百人に上り、他では実現しなかった東電幹部らの公開聴取も応じさせた。事故調設置法に基づく請求は業界団体や規制当局などを対象に十三件で、権限を駆使して真相に迫ろうとしたのは間違いないといえる。
六百四十ページに及んだ報告書が最も強く訴えているのは、事故は人災であり、適切に対応していれば防げたという点である。
東電は耐震対策を先送りし、経済産業省原子力安全・保安院はそれを黙認、さらに津波対策でも敷地高を超える津波が来た場合は全電源喪失に至ることは東電、保安院とも認識していた。
◆食い違う事故原因
何度も対策を講じるチャンスはあったが「いわば無防備のまま、３・１１を迎えた」と指摘、事故は自然災害でなく、歴代の規制当局や東電経営陣による明らかな人災と断じた。
東電は、事故の直接的原因について早々と「津波」であるとしてきたが、国会事故調はこれに大きく異を唱えた。「１号機の地震による損傷の可能性は否定できない」と指摘した。地震による損傷が起きていれば、他の原発でも危険性があることを意味し、東電だけでなく全国の原発で耐震強化といった問題がでてくる。
事故のカギを握る重要な機器類は高線量で検証することができない原子炉建屋などにあるため、国会事故調は引き続き第三者による検証を求めた。だが、実証なしに原因を「想定外の津波」に限定しようとする東電の責任回避の姿勢は明らかだ。そこに、安全対策より経営コストを優先させようとする経営姿勢が透けて見える。
もう一つ、報告書が強調しているのは、官邸をはじめとする政府や東電の危機管理体制がまったく機能しなかった点だ。緊急事態宣言が遅れた官邸や、災害対策本部の事務局としての役割がある保安院は「事故が起きた緊急時の準備も心構えもなく、その結果、被害を最小化できなかった」と指摘した。痛恨の極みである。
問題となった菅直人首相（当時）の現場介入や東電の全面撤退騒ぎも含め、報告書が重く見ているのは、個人の過ちよりも組織的、あるいは法的、制度的な欠陥だ。「関係者に共通するのは、およそ原子力を扱う者に許されない無知と慢心であり、国民の安全を最優先とせず、組織の利益を最優先とする常識である」と痛烈に批判した。さらに情報や知識で東電が保安院に勝り、規制する立場と規制される立場の「逆転関係」といった監督機能の崩壊を指摘するにいたっては、原発事故は必然だったと思えてくる。
ただ、報告書も万全ではない。事故原因の詳細な究明が未解明だったことに加え、廃炉の道筋や使用済み核燃料問題などは手が付いていない。過去、原子力政策を推進してきた自民党時代の責任には触れなかったのは、踏み込みが足りなかったと言わざるを得ない。
国会事故調は、民間中心の独立調査委員会の活用や国会による規制当局の監視など七項目の提言を残した。これらを実現していくのは政府と国会の責任である。いまだ、報告書の取り扱いや政策への反映について議論もないのは、怠慢としかいいようがない。
◆政府も読み取って
暫定的な安全基準で大飯原発の再稼働に踏み切った政府も、報告書の重みを読み取ってほしい。報告書は真っ先に訴えている。「福島原子力発電所事故は終わっていない」と。
＊＊＊＊＊＊＊ダイジェスト版＊＊＊＊＊＊
http://naiic.tempdomainname.com/pdf/naiic_digest.pdf
提言 1 規制当局に対する国会の監視
国民の健康と安全を守るために、規制当局を監視する目的で、国会に原子力に係る問題に関する常設 の委員会等を設置する。
1)この委員会は、規制当局からの説明聴取や利害関係者又は学識経験者等からの意見聴取、その他の 調査を恒常的に行う。
2)この委員会は、最新の知見を持って安全問題に対応できるよう、事業者、行政機関から独立した、グ ローバルな視点を持った専門家からなる諮問機関を設ける。
3)この委員会は、今回の事故検証で発見された多くの問題に関し、その実施・改善状況について、継続 的な監視活動を行う(「国会による継続監視が必要な事項」として本編に添付)。
4)この委員会はこの事故調査報告について、今後の政府による履行状況を監視し、定期的に報告を求める。
提言 2 政府の危機管理体制の見直し
緊急時の政府、自治体、及び事業者の役割と責任を明らかにすることを含め、政府の危機管理体制 に関係する制度についての抜本的な見直しを行う。
1)政府の危機管理体制の抜本的な見直しを行う。緊急時に対応できる執行力のある体制づくり、指揮命 令系統の一本化を制度的に確立する。
2)放射能の放出に伴う発電所外(オフサイト)の対応措置は、住民の健康と安全を第一に、政府及び自 治体が中心となって、政府の危機管理機能のもとに役割分担を行い実施する。
3)事故時における発電所内(オンサイト)での対応(止める、冷やす、閉じ込める)については第一義的に 事業者の責任とし、政治家による場当たり的な指示・介入を防ぐ仕組みとする。
提言 3 被災住民に対する政府の対応
被災地の環境を長期的・継続的にモニターしながら、住民の健康と安全を守り、生活基盤を回復する ため、政府の責任において以下の対応を早急に取る必要がある。
1)長期にわたる健康被害、及び健康不安へ対応するため、国の負担による外部・内部被ばくの継続的検 査と健康診断、及び医療提供の制度を設ける。情報については提供側の都合ではなく、住民の健康と 安全を第一に、住民個々人が自ら判断できる材料となる情報開示を進める。
2)森林あるいは河川を含めて広範囲に存在する放射性物質は、場所によっては増加することもあり得る ので、住民の生活基盤を長期的に維持する視点から、放射性物質の再拡散や沈殿、堆積等の継続的 なモニタリング、及び汚染拡大防止対策を実施する。
3)政府は、除染場所の選別基準と作業スケジュールを示し、住民が帰宅あるいは移転、補償を自分で判 断し選択できるように、必要な政策を実施する。
提言 4 電気事業者の監視
東電は、電気事業者として経産省との密接な関係を基に、電事連を介して、保安院等の規制当局の 意思決定過程に干渉してきた。国会は、提言1に示した規制機関の監視・監督に加えて、事業者が規 制当局に不当な圧力をかけることのないように厳しく監視する必要がある。
1)政府は電気事業者との間の接触について、ルールを定め、それに従った情報開示を求める。 2)電気事業者間において、原子力安全のための先進事例を確認し、その達成に向けた不断の努力を促
す相互監視体制を構築する。 3)東電に対して、ガバナンス体制、危機管理体制、情報開示体制等を再構築し、より高い安全目標に向けて、
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継続した自己改革を実施するように促す。 4 )以 上 の 施 策 の 実 効 性 を 確 保 す る た め 、 電 気 事 業 者 の ガ バ ナ ン ス の 健 全 性 、 安 全 基 準 、 安 全 対 策 の
遵守状態等を監視するために、立ち入り調査権を伴う監査体制を国会主導で構築する。
提言 5 新しい規制組織の要件
規制組織は、今回の事故を契機に、国民の健康と安全を最優先とし、常に安全の向上に向けて自ら変 革を続けていく組織になるよう抜本的な転換を図る。新たな規制組織は以下の要件を満たすものとする。
1)高い独立性:1政府内の推進組織からの独立性、2事業者からの独立性、3政治からの独立性を実現 し、監督機能を強化するための指揮命令系統、責任権限及びその業務プロセスを確立する。
2)透明性:1各種諮問委員会等を含めて意思決定過程を開示し、その過程において電気事業者等の利害 関係者の関与を排除する。2定期的に国会に対して、全ての意思決定過程、決定参加者、施策実施 状況等について報告する義務を課す。3推進組織、事業者、政治との間の交渉折衝等に関しては、議 事録を残し、原則公開する。4委員の選定は第三者機関に1次選定として、相当数の候補者の選定を 行わせた上で、その中から国会同意人事として国会が最終決定するといった透明なプロセスを設定する。
3)専門能力と職務への責任感:1新しい規制組織の人材を世界でも通用するレベルにまで早期に育成し、 また、そのような人材の採用、育成を実現すべく、原子力規制分野でのグローバルな人材交流、教育、 訓練を実施する。2外国人有識者を含む助言組織を設置し、規制当局の運営、人材、在り方等の必要 な要件設定等に関する助言を得る。3新しい組織の一員として、職務への責任感を持った人材を中心 とすべく、「ノーリターンルール」を当初より、例外なく適用する。
4)一元化:特に緊急時の迅速な情報共有、意思決定、司令塔機能の発揮に向けて組織体制の効果的な一 元化を図る。
5)自律性:本組織には、国民の健康と安全の実現のため、常に最新の知見を取り入れながら組織の見直 しを行い、自己変革を続けることを要求し、国会はその過程を監視する。
提言 6 原子力法規制の見直し
原子力法規制については、以下を含め、抜本的に見直す必要がある。
1)世界の最新の技術的知見等を踏まえ、国民の健康と安全を第一とする一元的な法体系へと再構築する。 2)安全確保のため第一義的な責任を負う事業者と、原子力災害発生時にこの事業者を支援する他の事
故対応を行う各当事者の役割分担を明確化する。 3)原子力法規制が、内外の事故の教訓、世界の安全基準の動向及び最新の技術的知見等が反映された
ものになるよう、規制当局に対して、これを不断かつ迅速に見直していくことを義務付け、その履行
を監視する仕組みを構築する。 4)新しいルールを既設の原子炉にも遡及適用すること(いわゆるバックフィット)を原則とし、それがルー
ル改訂の抑制といった本末転倒な事態につながらないように、廃炉すべき場合と次善の策が許される 場合との線引きを明確にする。
提言 7 独立調査委員会の活用
未解明部分の事故原因の究明、事故の収束に向けたプロセス、被害の拡大防止、本報告で今回は扱 わなかった廃炉の道筋や、使用済み核燃料問題等、国民生活に重大な影響のあるテーマについて調 査審議するために、国会に、原子力事業者及び行政機関から独立した、民間中心の専門家からなる 第三者機関として(原子力臨時調査委員会〈仮称〉)を設置する。また国会がこのような独立した調査 委員会を課題別に立ち上げられる仕組みとし、これまでの発想に拘泥せず、引き続き調査、検討を行う。
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結論の要旨
【認識の共有化】
平成 23(2011)年 3 月 11 日に起きた東日本大震災 に伴う東京電力福島原子力発電所事故は世界の歴史に残 る大事故である。そして、この報告が提出される平成 24
(2012) 年 6 月においても、依然として事故は収束して おらず被害も継続している。
破損した原子炉の現状は詳しくは判明しておらず、今 後の地震、台風などの自然災害に果たして耐えられるの か分からない。 今後の環境汚染をどこまで防止できるの かも明確ではない。 廃炉までの道のりも長く予測できな い。 一方、被害を受けた住民の生活基盤の回復は進まず、 健康被害への不安も解消されていない。
当委員会は、「事故は継続しており、被災後の福島第 一原子力発電所(以下「福島第一原発」という)の建物 と設備の脆弱性及び被害を受けた住民への対応は急務で
ある」と認識する。また「この事故報告が提出されることで、 事故が過去のものとされてしまうこと」に強い危惧を覚える。 日本全体、そして世界に大きな影響を与え、今なお続いて いるこの事故は、今後も独立した第三者によって継続して 厳しく監視、検証されるべきである(提言7に対応)。
当委員会はこのような認識を共有化して以下のような 調査に当たった。
【事故の根源的原因】
事故の根源的な原因は、東北地方太平洋沖地震が発生 した平成 23(2011)年 3 月 11 日(以下「3.11」という) 以前に求められる。当委員会の調査によれば、3.11 時点 において、福島第一原発は、地震にも津波にも耐えられ る保証がない、脆弱な状態であったと推定される。 地震・ 津波による被災の可能性、自然現象を起因とするシビア アクシデント(過酷事故) への対策、大量の放射能の放 出が考えられる場合の住民の安全保護など、事業者であ る東京電力 (以下 「東電」 という) 及び規制当局である 内閣府原子力安全委員会 (以下 「安全委員会」 という)、 経済産業省原子力安全・保安院 (以下 「保安院」 という)、 また原子力推進行政当局である経済産業省(以下「経 産省」 という) が、それまでに当然備えておくべきこと、 実施すべきことをしていなかった。
平成 18(2006)年に、耐震基準について安全委員会 が旧指針を改訂し、新指針として保安院が、全国の原子
力事業者に対して、耐震安全性評価(以下「耐震バック チェック」 という) の実施を求めた。
東電は、最終報告の期限を平成 21(2009)年 6月 と届けていたが、耐震バックチェックは進められず、いつ しか社内では平成 28(2016)年 1 月へと先送りされた。 東電 及び保安院は、新指針に適合するためには耐震補 強工事が必要であることを認識していたにもかかわらず、 1 ~ 3 号機については、全く工事を実施していなかった。 保安院は、あくまでも事業者の自主的取り組みであるとし、 大幅な遅れを黙認していた。事故後、東電は、5 号機に ついては目視調査で有意な損傷はなかったとしているが、 それをもって 1 ~ 3 号機に地震動による損傷がなかった とは言えない。
平成 18(2006)年には、福島第一原発の敷地高さを 超える津波が来た場合に全電源喪失に至ること、土木学 会評価を上回る津波が到来した場合、海水ポンプが機能 喪失し、炉心損傷に至る危険があることは、保安院と東 電の間で認識が共有されていた。 保安院は、東電が対応 を先延ばししていることを承知していたが、明確な指示 を行わなかった。
規制を導入する際に、規制当局が事業者にその意向を 確認していた事実も判明している。安全委員会は、平成 5 (1993) 年に、全電源喪失の発生の確率が低いこと、原 子力プラントの全交流電源喪失に対する耐久性は十分で あるとし、それ以降、長時間にわたる全交流電源喪失を 考慮する必要はないとの立場を取ってきたが、当委員会 の調査の中で、この全交流電源喪失の可能性は考えなく てもよいとの理由を事業者に作文させていたことが判明
した。また、当委員会の参考人質疑で、安全委員会が、 深層防護(原子力施設の安全対策を多段的に設ける考え 方。IAEA〈国際原子力機関〉では 5 層まで考慮されてい る*1)について、日本は 5 層のうちの 3 層までしか対応 できていないことを認識しながら、黙認してきたことも判 明した。
規制当局はまた、海外からの知見の導入に対しても消 極的であった。シビアアクシデント対策は、地震や津波な どの外部事象に起因する事故を取り上げず、内部事象に 起因する対策にとどまった。米国では 9.11 以降に B.5.b*2 に示された新たな対策が講じられたが、この情報は保安 院にとどめられてしまった。防衛にかかわる機微情報に配 慮しつつ、必要な部分を電力事業者に伝え、対策を要求 していれば、今回の事故は防げた可能性がある。
このように、今回の事故は、これまで何回も対策を打
*1IAEAの深層防護(Defence in Depth) *2 平成13(2001)年 9月 11日の同時多発テロの後、平成14(2002)年 2月にNRC(米国原子力規制委員会) が策定したテロ対策。全電源喪失を想定した機材の備えと訓練を米国の全原子力発電所に義務付けている。
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つ機会があったにもかかわらず、歴代の規制当局及び東 電経営陣が、それぞれ意図的な先送り、不作為、あるい は自己の組織に都合の良い判断を行うことによって、安全 対策が取られないまま 3.11 を迎えたことで発生したもの であった。
当委員会の調査によれば、東電は、新たな知見に基 づく規制が導入されると、既設炉の稼働率に深刻な影響 が生ずるほか、安全性に関する過去の主張を維持できず、 訴訟などで不利になるといった恐れを抱いており、それを 回避したいという動機から、安全対策の規制化に強く反 対し、電気事業連合会 (以下 「電事連」 という) を介し て規制当局に働きかけていた。
このような事業者側の姿勢に対し、本来国民の安全を 守る立場から毅然とした対応をすべき規制当局も、専門 性において事業者に劣後していたこと、過去に自ら安全 と認めた原子力発電所に対する訴訟リスクを回避すること を重視したこと、また、保安院が原子力推進官庁である 経産省の組織の一部であったこと等から、安全について 積極的に制度化していくことに否定的であった。
事業者が、規制当局を骨抜きにすることに成功する中 で、「原発はもともと安全が確保されている」 という大前 提が共有され、既設炉の安全性、過去の規制の正当性を 否定するような意見や知見、それを反映した規制、指針 の施行が回避、緩和、先送りされるように落としどころを 探り合っていた。
これを構造的に見れば、以下のように整理できる。 本 来原子力安全規制の対象となるべきであった東電は、市 場原理が働かない中で、情報の優位性を武器に電事連等 を通じて歴代の規制当局に規制の先送りあるいは基準の 軟化等に向け強く圧力をかけてきた。この圧力の源泉は、 電力事業の監督官庁でもある原子力政策推進の経産省と の密接な関係であり、経産省の一部である保安院との関 係はその大きな枠組みの中で位置付けられていた。 規制 当局は、事業者への情報の偏在、自身の組織優先の姿勢 等から、事業者の主張する「既設炉の稼働の維持」「訴 訟対応で求められる無謬性」を後押しすることになった。 このように歴代の規制当局と東電との関係においては、 規制する立場とされる立場の 「逆転関係」 が起き、規制 当 局 は 電 力 事 業 者 の 「 虜 ( と り こ )」 と な っ て い た 。 そ の 結果、原子力安全についての監視・監督機能が崩壊して いたと見ることができる * 3。
当委員会は、本事故の根源的原因は歴代の規制当 局と東電との関係について、「規制する立場とされる立場
が『逆転関係』となることによる原子力安全についての監 視・監督機能の崩壊が起きた点に求められる。」と認識する。 何度も事前に対策を立てるチャンスがあったことに鑑みれば、 今回の事故は「自然災害」ではなくあきらかに「人災」で ある(提言1に対応)。
【事故の直接的原因】
本事故の直接的原因は、地震及び地震に誘発された津 波という自然現象であるが、事故が実際にどのように進展 していったかに関しては、重要な点において解明されい ないことが多い。その大きな理由の一つは、本事故の推 移と直接関係する重要な機器・配管類のほとんどが、こ の先何年も実際に立ち入ってつぶさに調査、検証するこ とのできない原子炉建屋及び原子炉格納容器内部にある ためである。
しかし東電は、事故の主因を早々に津波とし、「確認で きた範囲においては」というただし書きはあるものの、「安 全上重要な機器は地震で損傷を受けたものはほとんど認 められない」 と中間報告書に明記し、また政府も IAEA に提出した事故報告書に同趣旨のことを記した。
直接的原因を、実証なしに津波に狭く限定しようとす る背景は不明だが、本編第 1 部で述べるように、既設炉 への影響を最小化しようという考えが東電の経営を支配 してきたのであって、ここでもまた同じ動機が存在してい るようにも見える。あるいは東電の中間報告にあるように、
「想定外」 とすることで責任を回避するための方便のよ うにも聞こえるが、当委員会の調査では、地震のリスクと 同様に津波のリスクも東電及び規制当局関係者によって事 前に認識されていたことが検証されており、言い訳の余 地はない。
事故の主因を津波のみに限定すべきでない理由として、 スクラム(原子炉緊急停止)後に最大の揺れが到達した こと、小規模の LOCA (小さな配管破断などの小破口冷 却材喪失事故) の可能性は独立行政法人原子力安全基盤 機構(JNES)の解析結果も示唆していること、1 号機 の運転員が配管からの冷却材の漏れを気にしていたこと、 そして 1 号機の主蒸気逃がし安全弁 (SR 弁) は作動し なかった可能性を否定できないことなどが挙げられ、特に 1 号機の地震による損傷の可能性は否定できない。また 外部送電系が地震に対して多様性、独立性が確保されて いなかったこと、またかねてから指摘のあった東電新福島 変電所の耐震性不足などが外部電源喪失の一因となった。
*3 これは規制当局が事業者の「虜(とりこ)」となって被規制産業である事業者の利益最大化に傾注するという、いわゆる「規制の虜(Regulatory Capture)」 によっても説明できるものである。
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当委員会は、事故の直接的原因について、「安全上重 要な機器の地震による損傷はないとは確定的には言えな い」、特に「1号機においては小規模の LOCA が起きた 可能性を否定できない」との結論に達した。しかし未解明 な部分が残っており、これについて引き続き第三者による 検証が行われることを期待する(提言7に対応)。
【運転上の問題の評価】
発電所の現場の運転上の問題については、いくつか特 記すべきことはあるが、むしろ、今回のようにシビアア クシデント対策がない場合、全電源喪失状態に陥った際 に、現場で打てる手は極めて限られるということが検証 された。1 号機の非常用復水器(IC)の操作及びその後 の確認作業の是非については、全交流電源喪失(SBO) 直後からの系統確認としかるべき運転操作に迅速に対応 できなかった。しかし IC の操作に関してはマニュアルも なく、また運転員は十分訓練されていなかった。さらに、 本事故においてはおそらく早期のうちに IC の蒸気管に非 凝縮性の水素ガスが充満し、そのために自然循環が阻害 され、IC が機能喪失していたと当委員会は推測している。 こうした事情を考慮すれば、単純に事故当時の運転員の 判断や操作の非を問うことはできない。
東電の経営陣が耐震工事の遅れ及び津波対策の先送り の事実を把握し、福島第一原発の脆弱性を認識していた と考えられることから、被災時の現場の状態はある程度 事前にも想像できたはずである。 少なくとも、発電所の 脆弱性を補うためにも、シビアアクシデント時に現場で対 応する準備を行わせるのは、経営として必要なことであ った。東電の本店及び発電所の幹部も、このような状況 下で、少なくとも緊急時の現場の対応について準備をす ることが必要であった。 以上を考えれば、これは運転員・ 作業員個人の問題に帰するのではなく、東電の組織的問 題として考えるべき事柄である。
ベントライン構成についても、電源が喪失し放射線量 の高い中でのライン構成作業自体が困難であり、かつ時 間がかかるものであった。シビアアクシデント手順書の中 の図面も不備であったことが判明しており、見づらい図面 を時間に追われつつ、懐中電灯で解明する作業を強いら れた。官邸はベントに時間がかかることから東電への不信 が高まったとしているが、実際の作業は困難を極めるもの であった。
多重防護が一気に破られ、同時に 4 基の原子炉の電
源が喪失するという中で、2 号機の原子炉隔離時冷却系 (RCIC)が長時間稼働したこと、2 号機のブローアウト パネルが脱落したこと、協力会社の決死のがれき処理が 思った以上に進んだことなど、偶然というべき状況がなけ れば、2、3 号機はさらに厳しい状況に陥ったとも考えら れる。シビアアクシデント対策がない状態で、直流電源も 含めた全電源喪失状況を作り出してしまったことで、既に
その後の結果は避けられなかったと判断した。
当委員会は「過酷事故に対する十分な準備、レベルの 高い知識と訓練、機材の点検がなされ、また、緊急性に ついて運転員・作業員に対する時間的要件の具体的な指 示ができる準備があれば、より効果的な事後対応ができた 可能性は否定できない。すなわち、東電の組織的な問題 である」と認識する(提言 4 に対応)。
【緊急時対応の問題】
いったん事故が発災した後の緊急時対応について、官 邸、規制当局、東電経営陣には、その準備も心構えもなく、 その結果、被害拡大を防ぐことはできなかった。保安院は、 原子力災害対策本部の事務局としての役割を果たすこと が期待されたが、過去の事故の規模を超える災害への備 えはなく、本来の機能を果たすことはできなかった。官 邸は、発災直後の最も重要な時間帯に、緊急事態宣言を 速やかに出すことができなかった。本来、官邸は現地対 策本部を通じて、事業者とコンタクトをすべきとされてい た。しかし、官邸は東電の本店及び現場に直接的な指示 を出し、そのことによって現場の指揮命令系統が混乱し た。さらに、15 日に東電本店内に設置された統合対策本 部も法的な根拠はなかった。
1 号機のベントの必要性については、官邸、規制当局 あるいは東電とも一致していたが、官邸はベントがいつ までも実施されないことから東電に疑念、不信を持った。 東電は平時の連絡先である保安院にはベントの作業中で ある旨を伝えていたが、それが経産省のトップ、そして官 邸に伝えられていたという事実は認められない。 保安院 の機能不全、東電本店の情報不足は結果として官邸と東 電の間の不信を募らせ、その後、総理が発電所の現場に 直接乗り込み指示を行う事態になった。 その後も続いた 官邸による発電所の現場への直接的な介入は、現場対応 の重要な時間を無駄にするというだけでなく、指揮命令 系統の混乱を拡大する結果となった。
東電本店は、的確な情報を官邸に伝えるとともに、発
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電所の現場の技術的支援という重要な役割を果たすべき であったが、官邸の顔色をうかがいながら、むしろ官邸の 意向を現場に伝える役割だけの状態に陥った。3 月 14 日、 2 号機の状況が厳しくなる中で、東電が全員撤退を考え ているのではないかという点について、東電と官邸の間 で認識のギャップが拡大したが、この根源には、両者の 相互不信が広がる中で、東電の清水社長が官邸の意向を 探るかのような曖昧な連絡に終始した点があったと考えら れる。ただし、1発電所の現場は全面退避を一切考えて いなかったこと、2東電本店においても退避基準の検討 は進められていたが、全面退避が決定された形跡はなく、 清水社長が官邸に呼ばれる前に確定した退避計画も緊急 対応メンバーを残して退避するといった内容であったこと、 3当時、清水社長から連絡を受けた保安院長は全面退避 の相談とは受け止めなかったこと、4テレビ会議システム でつながっていたオフサイトセンターにおいても全面退避 が議論されているという認識がなかったこと等から判断し て、総理によって東電の全員撤退が阻止されたと理解す ることはできない。
重要なのは時の総理の個人の能力、判断に依存するの ではなく、国民の安全を守ることのできる危機管理の仕 組みを構築することである。
当委員会は、事故の進展を止められなかった、あるいは 被害を最小化できなかった最大の原因は「官邸及び規制 当局を含めた危機管理体制が機能しなかったこと」、そして
「緊急時対応において事業者の責任、政府の責任の境 界が曖昧であったこと」にあると結論付けた(提言2に対応)。
【被害拡大の要因】
事故発災当時、政府から自治体に対する連絡が遅れた ばかりではなく、その深刻さも伝えられなかった。 同じよ うに避難を余儀なくされた地域でも、原子力発電所から の距離によって事故情報の伝達速度に大きな差が生じた。 立地町でさえ、3km 圏避難の出た 21 時 23 分には事故 情報は住民の 20%程度しか伝わっていない。10km 圏 内の住民の多くは 15 条報告から 12 時間以上たった 3 月 12 日の朝 5 時 44 分の避難指示の時点で事故情報を知 った。しかしその際に、事故の進展あるいは避難に役立 つ情報は伝えられなかった。 着の身着のままの避難、多 数回の避難移動、あるいは線量の高い地域への移動が続 出した。 その後の長期にわたる屋内避難指示及び自主避 難指示での混乱、モニタリング情報が示されないために、 線量の高い地域に避難した住民の被ばく、影響がないと
言われて 4 月まで避難指示が出されず放置された地域な ど、避難施策は混乱した。当委員会は事故前の原子力防 災体制の整備の遅れ、複合災害対策の遅れとともに、既 存の防災体制の改善に消極的であった歴代の規制当局の 問題点も確認している。
当委員会は、避難指示が住民に的確に伝わらなかった 点について、「これまでの規制当局の原子力防災対策への 怠慢と、当時の官邸、規制当局の危機管理意識の低さが、 今回の住民避難の混乱の根底にあり、住民の健康と安全 に関して責任を持つべき官邸及び規制当局の危機管理体 制は機能しなかった」と結論付けた(提言2に対応)。
【住民の被害状況】
本事故により合計 約15万人が避難区域から避難した。 本事故の収束作業に従事した中で、100 m Sv(シーベルト) を超える線量を被ばくした作業員は 167 人とされている。 福島県内の 1800km2 もの広大な土地が、年間 5mSv 以 上の積算線量をもたらす土地となってしまったと推定され る。被害を受けた広範囲かつ多くの住民は不必要な被ばく を経験した。また避難のための移動が原因と思われる死亡 者も発生した。しかも、住民は事故から 1 年以上たっても 先が見えない状態に置かれている。政府は、このような被 災地域の住民の状況を十分把握した上で、避難区域の再 編、生活基盤の回復、除染、医療福祉の再整備など、住 民の長期的な生活改善策を系統的、継続的に打ち出してい くべきであるが、縦割り省庁別の通常業務的施策しかなく、 住民の目から見ると、いまだに整合性のある統合的な施策 が政府から打ち出されていない。
我々が実施したタウンミーティングや 1 万人を超す住民 アンケートには、いまだに進まない政府の対応に厳しい声 が多数寄せられている。
放射線の急性障害はしきい値があるとされているが、 低線量被ばくによる晩発障害はしきい値がなく、リスクは 線量に比例して増えることが国際的に合意されている。
年齢、個人の放射線感受性、放射線量によってその影 響は変わる。また未解明の部分も残る。一方、政府は一 方的に線量の数字を基準として出すのみで、どの程度が 長期的な健康という観点からして大丈夫なのか、人によっ て影響はどう違うのか、今後、どのように自己管理をして いかなければならないのかといった判断をするために、住 民が必要とする情報を示していない。 政府は住民全体一 律ではなく、乳幼児から若年層、妊婦、放射線感受性の 強い人など、住民個々人が自分の行動判断に役立つレベ
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提言
ルまで理解を深めてもらう努力をしていない。
当委員会は、「被災地の住民にとって事故の状況は続 いている。放射線被ばくによる健康問題、家族、生活基 盤の崩壊、そして広大な土地の環境汚染問題は深刻であ る。いまだに被災者住民の避難生活は続き、必要な除染、 あるいは復興の道筋も見えていない。当委員会には多数 の住民の方々からの悲痛な声が届けられている。先の見え ない避難所生活など現在も多くの人が心身ともに苦難の生 活を強いられている」と認識する。また、その理由として「政 府、規制当局の住民の健康と安全を守る意思の欠如と健 康を守る対策の遅れ、被害を受けた住民の生活基盤回復 の対応の遅れ、さらには受け手の視点を考えない情報公 表にある」と結論付けた(提言3に対応)。
【問題解決に向けて】
本事故の根源的原因は 「人災」 であるが、この 「人災」 を特定個人の過ちとして処理してしまう限り、問題の本質 の解決策とはならず、失った国民の信頼回復は実現でき ない。これらの背後にあるのは、自らの行動を正当化し、 責任回避を最優先に記録を残さない不透明な組織、制度、 さらにはそれらを許容する法的な枠組みであった。また関 係者に共通していたのは、およそ原子力を扱う者に許さ れない無知と慢心であり、世界の潮流を無視し、国民の 安全を最優先とせず、組織の利益を最優先とする組織依 存 の マ イ ン ド セ ット ( 思 い 込 み 、 常 識 ) で あ っ た 。
当委員会は、事故原因を個々人の資質、能力の問題 に帰結させるのではなく、規制される側とする側の「逆転 関係」を形成した真因である「組織的、制度的問題」が このような「人災」を引き起こしたと考える。この根本原因 の解決なくして、単に人を入れ替え、あるいは組織の名称 を変えるだけでは、再発防止は不可能である(提言 4、5 及び 6 に対応)。
【事業者】
東電は、エネルギー政策や原子力規制に強い影響力を 行使しながらも自らは矢面に立たず、役所に責任を転嫁 する経営を続けてきた。 そのため、東電のガバナンスは、 自律性と責任感が希薄で、官僚的であったが、その一方 で原子力技術に関する情報の格差を武器に、電事連等を 介して規制を骨抜きにする試みを続けてきた。
その背景には、東電のリスクマネジメントのゆがみを指
摘することができる。東電は、シビアアクシデントによって、 周辺住民の健康等に被害を与えること自体をリスクとして 捉えるのではなく、シビアアクシデント対策を立てるに当 たって、既設炉を停止したり、訴訟上不利になったりする ことを経営上のリスクとして捉えていた。
東電は、現場の技術者の意向よりも官邸の意向を優先 したり、退避に関する相談に際しても、官邸の意向を探 るかのような曖昧な態度に終始したりした。 その意味で、 東電は、官邸の過剰介入や全面撤退との誤解を責めるこ とが許される立場にはなく、むしろそうした混乱を招いた 張本人であった。
本事故発生後における東電の情報開示は必ずしも十分 であったとはいえない。確定した事実、確認された事実 のみを開示し、不確実な情報のうち特に不都合な情報は 開示しないといった姿勢がみられた。特に 2 号機の事故 情報の開示に問題があったほか、計画停電の基礎となる 電力供給の見通しについても情報開示に遅れがみられた。
当委員会は「規制された以上の安全対策を行わず、常 により高い安全を目指す姿勢に欠け、また、緊急時に、 発電所の事故対応の支援ができない現場軽視の東京電 力経営陣の姿勢は、原子力を扱う事業者としての資格が あるのか」との疑問を呈した(提言4に対応)。
【規制当局】
規制当局は原子力の安全に対する監視・監督機能を果 たせなかった。専門性の欠如等の理由から規制当局が事 業者の虜(とりこ)となり、規制の先送りや事業者の自 主対応を許すことで、事業者の利益を図り、同時に自ら は直接的責任を回避してきた。 規制当局の、推進官庁、 事業者からの独立性は形骸化しており、その能力におい ても専門性においても、また安全への徹底的なこだわり という点においても、国民の安全を守るには程遠いレベ ルだった。
当委員会では「規制当局は組織の形態あるいは位置付 けを変えるだけではなく、その実態の抜本的な転換を行わ ない限り、国民の安全は守られない。国際的な安全基準 に背を向ける内向きの態度を改め、国際社会から信頼され る規制機関への脱皮が必要である。また今回の事故を契 機に、変化に対応し継続的に自己改革を続けていく姿勢 が必要である」と結論付けた(提言5に対応)。
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【法規制】
日本の原子力法規制は、その改定において、実際に発 生した事故のみを踏まえた、対症療法的、パッチワーク的 対応が重ねられ、諸外国における事故や安全への取り組 み等を真摯に受け止めて法規制を見直す姿勢にも欠けて いた。その結果、予測可能なリスクであっても、過去に 顕在化していなければ対策が講じられず、常に想定外の リスクにさらされることとなった。
また、原子力法規制は原子力利用の促進が第一義的な 目的とされ、国民の生命・身体の安全が第一とはされて こなかった。さらに、原子力法規制全体を通じての事業 者の第一義的責任が明確にされておらず、原子力災害発 生時については、第一義的責任を負う事業者に対し、他 の事故対応を行う各当事者がどのような活動を行って、こ れを支援すべきかについての役割分担が不明確であった。
加えて、諸外国で取り入れられている深層防護の考え 方についても、法規制の検討に際し十分に考慮されてこ なかった。
当委員会では、「原子力法規制は、その目的、法体系 を含めた法規制全般について、抜本的に見直す必要があ る。かかる見直しに当たっては、世界の最新の技術的知 見等を反映し、この反映を担保するための仕組みを構築す るべきである」と結論付けた(提言6に対応)。
以上のことを認識し、教訓とした上で、当委員会とし ては、未来志向の立場に立って、以下の 7 つの提言を行う。 今後、国会において十分な議論をいただきたい。 なおこ の 7 つの提言とは別に、今後、国会による継続監視が必 要な事項を本編付録として添付した。
提言の実現に向けて
ここに示した7つの提言は、 当委員会が国会から付託 された使命を受けて調査・作成した本報告書の最も基 本 的 で 重 要 な こ と を 反 映 し た も の で あ る 。 し た がって 当 委員会は国会に対してこの提言の実現に向けた実施計 画を速やかに策定し、 その進捗の状況を国民に公表す ることを期待する。
この提言の実現に向けた第一歩を踏み出すことは、 この事故によって、日本が失った世界からの信用を取り 戻し、 国家に対する国民の信頼を回復するための必要 条件であると確信する。
事故が起こってから 16 カ月が経過した。この間、こ の事故について数多くの内外の報告書、 調査の記録、 著作等が作成された。 そのいくつかには、 我々が意を 強くする結論や提案がなされている。 しかし、 わが国 の原子力安全の現実を目の当たりにした我々の視点か らは、 根本的な問題の解決には不十分であると言わざ るを得ない。
原子力を扱う先進国は、 原子力の安全確保は、 第一 に国民の安全にあるとし、福島原子力発電所事故後は、 さらなる安全水準の向上に向けた取り組みが行われて いる。 一方、 わが国では、 従来も、 そして今回のよう な大事故を経ても対症療法的な対策が行われているに すぎない。 このような小手先の対策を集積しても、 今 回のような事故の根本的な問題は解決しない。
この事故から学び、 事故対策を徹底すると同時に、 日本の原子力対策を国民の安全を第一に考えるものに 根本的に変革していくことが必要である。
ここにある提言を一歩一歩着実に実行し、 不断の改 革の努力を尽くすことこそが、 国民から未来を託され た国会議員、 国権の最高機関たる国会及び国民一人一 人の使命であると当委員会は確信する。
福島原発事故はまだ終わっていない。被災された方々 の将来もまだまだ見えない。 国民の目から見た新しい 安全対策が今、 強く求められている。 これはこの委員 会の委員一同の一致した強い願いである。
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民間機関が作成した報告書のたぐいではなく、国の最高権力機関である国会がまとめた内容であり、大いに信用に値するものであるのではないでしょうか。
その報告されている内容の数々を受け止めて、今後の対応に生かしていきたいものです。
国会事故調→http://naiic.go.jp/
＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊東京新聞（２０１２／０７／０６）＊＊＊＊＊＊＊
http://www.tokyo-np.co.jp/article/column/editorial/CK2012070602000104.html
【社説】
事故は終わっていない 国会事故調が最終報告
2012年7月6日
東京電力福島原発事故を検証した国会事故調査委員会が報告書をまとめた。事故は東電や政府による「人災」と断じた。原発規制の枠組み見直しは急務だ。
「個々人の資質や能力の問題でなく、組織的、制度的な問題が、このような『人災』を引き起こした。この根本原因の解決なくして再発防止は不可能である」
「過酷事故によって住民の健康に被害を与えるリスクよりも、経営上のリスクをまず考える東電は原子力を扱う事業者の資格があるのか」－。
歴史的な大事故の原因究明を託された国会事故調の総括は、国や東電への極めて厳しい批判が並んだ。原発をともに推進してきたのだから当然であろう。
◆期待された解明力
福島原発の事故調査委は政府、民間、東電と合わせて四つに上ったが、国会事故調は特別な存在である。国政調査権という強い権限をもち、必要に応じて国会での証人喚問を求めることができた。国会議員でなく民間有識者による調査機関が国会に設置されたのは、憲政史上で初のことだった。それだけに国会事故調に寄せられた公平な視点からの事故原因の解明や責任追及への期待は高かった。
半年かけて、参考人聴取は三十八人、ヒアリングは延べ約千二百人に上り、他では実現しなかった東電幹部らの公開聴取も応じさせた。事故調設置法に基づく請求は業界団体や規制当局などを対象に十三件で、権限を駆使して真相に迫ろうとしたのは間違いないといえる。
六百四十ページに及んだ報告書が最も強く訴えているのは、事故は人災であり、適切に対応していれば防げたという点である。
東電は耐震対策を先送りし、経済産業省原子力安全・保安院はそれを黙認、さらに津波対策でも敷地高を超える津波が来た場合は全電源喪失に至ることは東電、保安院とも認識していた。
◆食い違う事故原因
何度も対策を講じるチャンスはあったが「いわば無防備のまま、３・１１を迎えた」と指摘、事故は自然災害でなく、歴代の規制当局や東電経営陣による明らかな人災と断じた。
東電は、事故の直接的原因について早々と「津波」であるとしてきたが、国会事故調はこれに大きく異を唱えた。「１号機の地震による損傷の可能性は否定できない」と指摘した。地震による損傷が起きていれば、他の原発でも危険性があることを意味し、東電だけでなく全国の原発で耐震強化といった問題がでてくる。
事故のカギを握る重要な機器類は高線量で検証することができない原子炉建屋などにあるため、国会事故調は引き続き第三者による検証を求めた。だが、実証なしに原因を「想定外の津波」に限定しようとする東電の責任回避の姿勢は明らかだ。そこに、安全対策より経営コストを優先させようとする経営姿勢が透けて見える。
もう一つ、報告書が強調しているのは、官邸をはじめとする政府や東電の危機管理体制がまったく機能しなかった点だ。緊急事態宣言が遅れた官邸や、災害対策本部の事務局としての役割がある保安院は「事故が起きた緊急時の準備も心構えもなく、その結果、被害を最小化できなかった」と指摘した。痛恨の極みである。
問題となった菅直人首相（当時）の現場介入や東電の全面撤退騒ぎも含め、報告書が重く見ているのは、個人の過ちよりも組織的、あるいは法的、制度的な欠陥だ。「関係者に共通するのは、およそ原子力を扱う者に許されない無知と慢心であり、国民の安全を最優先とせず、組織の利益を最優先とする常識である」と痛烈に批判した。さらに情報や知識で東電が保安院に勝り、規制する立場と規制される立場の「逆転関係」といった監督機能の崩壊を指摘するにいたっては、原発事故は必然だったと思えてくる。
ただ、報告書も万全ではない。事故原因の詳細な究明が未解明だったことに加え、廃炉の道筋や使用済み核燃料問題などは手が付いていない。過去、原子力政策を推進してきた自民党時代の責任には触れなかったのは、踏み込みが足りなかったと言わざるを得ない。
国会事故調は、民間中心の独立調査委員会の活用や国会による規制当局の監視など七項目の提言を残した。これらを実現していくのは政府と国会の責任である。いまだ、報告書の取り扱いや政策への反映について議論もないのは、怠慢としかいいようがない。
◆政府も読み取って
暫定的な安全基準で大飯原発の再稼働に踏み切った政府も、報告書の重みを読み取ってほしい。報告書は真っ先に訴えている。「福島原子力発電所事故は終わっていない」と。
＊＊＊＊＊＊＊ダイジェスト版＊＊＊＊＊＊
http://naiic.tempdomainname.com/pdf/naiic_digest.pdf
提言 1 規制当局に対する国会の監視
国民の健康と安全を守るために、規制当局を監視する目的で、国会に原子力に係る問題に関する常設 の委員会等を設置する。
1)この委員会は、規制当局からの説明聴取や利害関係者又は学識経験者等からの意見聴取、その他の 調査を恒常的に行う。
2)この委員会は、最新の知見を持って安全問題に対応できるよう、事業者、行政機関から独立した、グ ローバルな視点を持った専門家からなる諮問機関を設ける。
3)この委員会は、今回の事故検証で発見された多くの問題に関し、その実施・改善状況について、継続 的な監視活動を行う(「国会による継続監視が必要な事項」として本編に添付)。
4)この委員会はこの事故調査報告について、今後の政府による履行状況を監視し、定期的に報告を求める。
提言 2 政府の危機管理体制の見直し
緊急時の政府、自治体、及び事業者の役割と責任を明らかにすることを含め、政府の危機管理体制 に関係する制度についての抜本的な見直しを行う。
1)政府の危機管理体制の抜本的な見直しを行う。緊急時に対応できる執行力のある体制づくり、指揮命 令系統の一本化を制度的に確立する。
2)放射能の放出に伴う発電所外(オフサイト)の対応措置は、住民の健康と安全を第一に、政府及び自 治体が中心となって、政府の危機管理機能のもとに役割分担を行い実施する。
3)事故時における発電所内(オンサイト)での対応(止める、冷やす、閉じ込める)については第一義的に 事業者の責任とし、政治家による場当たり的な指示・介入を防ぐ仕組みとする。
提言 3 被災住民に対する政府の対応
被災地の環境を長期的・継続的にモニターしながら、住民の健康と安全を守り、生活基盤を回復する ため、政府の責任において以下の対応を早急に取る必要がある。
1)長期にわたる健康被害、及び健康不安へ対応するため、国の負担による外部・内部被ばくの継続的検 査と健康診断、及び医療提供の制度を設ける。情報については提供側の都合ではなく、住民の健康と 安全を第一に、住民個々人が自ら判断できる材料となる情報開示を進める。
2)森林あるいは河川を含めて広範囲に存在する放射性物質は、場所によっては増加することもあり得る ので、住民の生活基盤を長期的に維持する視点から、放射性物質の再拡散や沈殿、堆積等の継続的 なモニタリング、及び汚染拡大防止対策を実施する。
3)政府は、除染場所の選別基準と作業スケジュールを示し、住民が帰宅あるいは移転、補償を自分で判 断し選択できるように、必要な政策を実施する。
提言 4 電気事業者の監視
東電は、電気事業者として経産省との密接な関係を基に、電事連を介して、保安院等の規制当局の 意思決定過程に干渉してきた。国会は、提言1に示した規制機関の監視・監督に加えて、事業者が規 制当局に不当な圧力をかけることのないように厳しく監視する必要がある。
1)政府は電気事業者との間の接触について、ルールを定め、それに従った情報開示を求める。 2)電気事業者間において、原子力安全のための先進事例を確認し、その達成に向けた不断の努力を促
す相互監視体制を構築する。 3)東電に対して、ガバナンス体制、危機管理体制、情報開示体制等を再構築し、より高い安全目標に向けて、
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継続した自己改革を実施するように促す。 4 )以 上 の 施 策 の 実 効 性 を 確 保 す る た め 、 電 気 事 業 者 の ガ バ ナ ン ス の 健 全 性 、 安 全 基 準 、 安 全 対 策 の
遵守状態等を監視するために、立ち入り調査権を伴う監査体制を国会主導で構築する。
提言 5 新しい規制組織の要件
規制組織は、今回の事故を契機に、国民の健康と安全を最優先とし、常に安全の向上に向けて自ら変 革を続けていく組織になるよう抜本的な転換を図る。新たな規制組織は以下の要件を満たすものとする。
1)高い独立性:1政府内の推進組織からの独立性、2事業者からの独立性、3政治からの独立性を実現 し、監督機能を強化するための指揮命令系統、責任権限及びその業務プロセスを確立する。
2)透明性:1各種諮問委員会等を含めて意思決定過程を開示し、その過程において電気事業者等の利害 関係者の関与を排除する。2定期的に国会に対して、全ての意思決定過程、決定参加者、施策実施 状況等について報告する義務を課す。3推進組織、事業者、政治との間の交渉折衝等に関しては、議 事録を残し、原則公開する。4委員の選定は第三者機関に1次選定として、相当数の候補者の選定を 行わせた上で、その中から国会同意人事として国会が最終決定するといった透明なプロセスを設定する。
3)専門能力と職務への責任感:1新しい規制組織の人材を世界でも通用するレベルにまで早期に育成し、 また、そのような人材の採用、育成を実現すべく、原子力規制分野でのグローバルな人材交流、教育、 訓練を実施する。2外国人有識者を含む助言組織を設置し、規制当局の運営、人材、在り方等の必要 な要件設定等に関する助言を得る。3新しい組織の一員として、職務への責任感を持った人材を中心 とすべく、「ノーリターンルール」を当初より、例外なく適用する。
4)一元化:特に緊急時の迅速な情報共有、意思決定、司令塔機能の発揮に向けて組織体制の効果的な一 元化を図る。
5)自律性:本組織には、国民の健康と安全の実現のため、常に最新の知見を取り入れながら組織の見直 しを行い、自己変革を続けることを要求し、国会はその過程を監視する。
提言 6 原子力法規制の見直し
原子力法規制については、以下を含め、抜本的に見直す必要がある。
1)世界の最新の技術的知見等を踏まえ、国民の健康と安全を第一とする一元的な法体系へと再構築する。 2)安全確保のため第一義的な責任を負う事業者と、原子力災害発生時にこの事業者を支援する他の事
故対応を行う各当事者の役割分担を明確化する。 3)原子力法規制が、内外の事故の教訓、世界の安全基準の動向及び最新の技術的知見等が反映された
ものになるよう、規制当局に対して、これを不断かつ迅速に見直していくことを義務付け、その履行
を監視する仕組みを構築する。 4)新しいルールを既設の原子炉にも遡及適用すること(いわゆるバックフィット)を原則とし、それがルー
ル改訂の抑制といった本末転倒な事態につながらないように、廃炉すべき場合と次善の策が許される 場合との線引きを明確にする。
提言 7 独立調査委員会の活用
未解明部分の事故原因の究明、事故の収束に向けたプロセス、被害の拡大防止、本報告で今回は扱 わなかった廃炉の道筋や、使用済み核燃料問題等、国民生活に重大な影響のあるテーマについて調 査審議するために、国会に、原子力事業者及び行政機関から独立した、民間中心の専門家からなる 第三者機関として(原子力臨時調査委員会〈仮称〉)を設置する。また国会がこのような独立した調査 委員会を課題別に立ち上げられる仕組みとし、これまでの発想に拘泥せず、引き続き調査、検討を行う。
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結論の要旨
【認識の共有化】
平成 23(2011)年 3 月 11 日に起きた東日本大震災 に伴う東京電力福島原子力発電所事故は世界の歴史に残 る大事故である。そして、この報告が提出される平成 24
(2012) 年 6 月においても、依然として事故は収束して おらず被害も継続している。
破損した原子炉の現状は詳しくは判明しておらず、今 後の地震、台風などの自然災害に果たして耐えられるの か分からない。 今後の環境汚染をどこまで防止できるの かも明確ではない。 廃炉までの道のりも長く予測できな い。 一方、被害を受けた住民の生活基盤の回復は進まず、 健康被害への不安も解消されていない。
当委員会は、「事故は継続しており、被災後の福島第 一原子力発電所(以下「福島第一原発」という)の建物 と設備の脆弱性及び被害を受けた住民への対応は急務で
ある」と認識する。また「この事故報告が提出されることで、 事故が過去のものとされてしまうこと」に強い危惧を覚える。 日本全体、そして世界に大きな影響を与え、今なお続いて いるこの事故は、今後も独立した第三者によって継続して 厳しく監視、検証されるべきである(提言7に対応)。
当委員会はこのような認識を共有化して以下のような 調査に当たった。
【事故の根源的原因】
事故の根源的な原因は、東北地方太平洋沖地震が発生 した平成 23(2011)年 3 月 11 日(以下「3.11」という) 以前に求められる。当委員会の調査によれば、3.11 時点 において、福島第一原発は、地震にも津波にも耐えられ る保証がない、脆弱な状態であったと推定される。 地震・ 津波による被災の可能性、自然現象を起因とするシビア アクシデント(過酷事故) への対策、大量の放射能の放 出が考えられる場合の住民の安全保護など、事業者であ る東京電力 (以下 「東電」 という) 及び規制当局である 内閣府原子力安全委員会 (以下 「安全委員会」 という)、 経済産業省原子力安全・保安院 (以下 「保安院」 という)、 また原子力推進行政当局である経済産業省(以下「経 産省」 という) が、それまでに当然備えておくべきこと、 実施すべきことをしていなかった。
平成 18(2006)年に、耐震基準について安全委員会 が旧指針を改訂し、新指針として保安院が、全国の原子
力事業者に対して、耐震安全性評価(以下「耐震バック チェック」 という) の実施を求めた。
東電は、最終報告の期限を平成 21(2009)年 6月 と届けていたが、耐震バックチェックは進められず、いつ しか社内では平成 28(2016)年 1 月へと先送りされた。 東電 及び保安院は、新指針に適合するためには耐震補 強工事が必要であることを認識していたにもかかわらず、 1 ~ 3 号機については、全く工事を実施していなかった。 保安院は、あくまでも事業者の自主的取り組みであるとし、 大幅な遅れを黙認していた。事故後、東電は、5 号機に ついては目視調査で有意な損傷はなかったとしているが、 それをもって 1 ~ 3 号機に地震動による損傷がなかった とは言えない。
平成 18(2006)年には、福島第一原発の敷地高さを 超える津波が来た場合に全電源喪失に至ること、土木学 会評価を上回る津波が到来した場合、海水ポンプが機能 喪失し、炉心損傷に至る危険があることは、保安院と東 電の間で認識が共有されていた。 保安院は、東電が対応 を先延ばししていることを承知していたが、明確な指示 を行わなかった。
規制を導入する際に、規制当局が事業者にその意向を 確認していた事実も判明している。安全委員会は、平成 5 (1993) 年に、全電源喪失の発生の確率が低いこと、原 子力プラントの全交流電源喪失に対する耐久性は十分で あるとし、それ以降、長時間にわたる全交流電源喪失を 考慮する必要はないとの立場を取ってきたが、当委員会 の調査の中で、この全交流電源喪失の可能性は考えなく てもよいとの理由を事業者に作文させていたことが判明
した。また、当委員会の参考人質疑で、安全委員会が、 深層防護(原子力施設の安全対策を多段的に設ける考え 方。IAEA〈国際原子力機関〉では 5 層まで考慮されてい る*1)について、日本は 5 層のうちの 3 層までしか対応 できていないことを認識しながら、黙認してきたことも判 明した。
規制当局はまた、海外からの知見の導入に対しても消 極的であった。シビアアクシデント対策は、地震や津波な どの外部事象に起因する事故を取り上げず、内部事象に 起因する対策にとどまった。米国では 9.11 以降に B.5.b*2 に示された新たな対策が講じられたが、この情報は保安 院にとどめられてしまった。防衛にかかわる機微情報に配 慮しつつ、必要な部分を電力事業者に伝え、対策を要求 していれば、今回の事故は防げた可能性がある。
このように、今回の事故は、これまで何回も対策を打
*1IAEAの深層防護(Defence in Depth) *2 平成13(2001)年 9月 11日の同時多発テロの後、平成14(2002)年 2月にNRC(米国原子力規制委員会) が策定したテロ対策。全電源喪失を想定した機材の備えと訓練を米国の全原子力発電所に義務付けている。
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つ機会があったにもかかわらず、歴代の規制当局及び東 電経営陣が、それぞれ意図的な先送り、不作為、あるい は自己の組織に都合の良い判断を行うことによって、安全 対策が取られないまま 3.11 を迎えたことで発生したもの であった。
当委員会の調査によれば、東電は、新たな知見に基 づく規制が導入されると、既設炉の稼働率に深刻な影響 が生ずるほか、安全性に関する過去の主張を維持できず、 訴訟などで不利になるといった恐れを抱いており、それを 回避したいという動機から、安全対策の規制化に強く反 対し、電気事業連合会 (以下 「電事連」 という) を介し て規制当局に働きかけていた。
このような事業者側の姿勢に対し、本来国民の安全を 守る立場から毅然とした対応をすべき規制当局も、専門 性において事業者に劣後していたこと、過去に自ら安全 と認めた原子力発電所に対する訴訟リスクを回避すること を重視したこと、また、保安院が原子力推進官庁である 経産省の組織の一部であったこと等から、安全について 積極的に制度化していくことに否定的であった。
事業者が、規制当局を骨抜きにすることに成功する中 で、「原発はもともと安全が確保されている」 という大前 提が共有され、既設炉の安全性、過去の規制の正当性を 否定するような意見や知見、それを反映した規制、指針 の施行が回避、緩和、先送りされるように落としどころを 探り合っていた。
これを構造的に見れば、以下のように整理できる。 本 来原子力安全規制の対象となるべきであった東電は、市 場原理が働かない中で、情報の優位性を武器に電事連等 を通じて歴代の規制当局に規制の先送りあるいは基準の 軟化等に向け強く圧力をかけてきた。この圧力の源泉は、 電力事業の監督官庁でもある原子力政策推進の経産省と の密接な関係であり、経産省の一部である保安院との関 係はその大きな枠組みの中で位置付けられていた。 規制 当局は、事業者への情報の偏在、自身の組織優先の姿勢 等から、事業者の主張する「既設炉の稼働の維持」「訴 訟対応で求められる無謬性」を後押しすることになった。 このように歴代の規制当局と東電との関係においては、 規制する立場とされる立場の 「逆転関係」 が起き、規制 当 局 は 電 力 事 業 者 の 「 虜 ( と り こ )」 と な っ て い た 。 そ の 結果、原子力安全についての監視・監督機能が崩壊して いたと見ることができる * 3。
当委員会は、本事故の根源的原因は歴代の規制当 局と東電との関係について、「規制する立場とされる立場
が『逆転関係』となることによる原子力安全についての監 視・監督機能の崩壊が起きた点に求められる。」と認識する。 何度も事前に対策を立てるチャンスがあったことに鑑みれば、 今回の事故は「自然災害」ではなくあきらかに「人災」で ある(提言1に対応)。
【事故の直接的原因】
本事故の直接的原因は、地震及び地震に誘発された津 波という自然現象であるが、事故が実際にどのように進展 していったかに関しては、重要な点において解明されい ないことが多い。その大きな理由の一つは、本事故の推 移と直接関係する重要な機器・配管類のほとんどが、こ の先何年も実際に立ち入ってつぶさに調査、検証するこ とのできない原子炉建屋及び原子炉格納容器内部にある ためである。
しかし東電は、事故の主因を早々に津波とし、「確認で きた範囲においては」というただし書きはあるものの、「安 全上重要な機器は地震で損傷を受けたものはほとんど認 められない」 と中間報告書に明記し、また政府も IAEA に提出した事故報告書に同趣旨のことを記した。
直接的原因を、実証なしに津波に狭く限定しようとす る背景は不明だが、本編第 1 部で述べるように、既設炉 への影響を最小化しようという考えが東電の経営を支配 してきたのであって、ここでもまた同じ動機が存在してい るようにも見える。あるいは東電の中間報告にあるように、
「想定外」 とすることで責任を回避するための方便のよ うにも聞こえるが、当委員会の調査では、地震のリスクと 同様に津波のリスクも東電及び規制当局関係者によって事 前に認識されていたことが検証されており、言い訳の余 地はない。
事故の主因を津波のみに限定すべきでない理由として、 スクラム(原子炉緊急停止)後に最大の揺れが到達した こと、小規模の LOCA (小さな配管破断などの小破口冷 却材喪失事故) の可能性は独立行政法人原子力安全基盤 機構(JNES)の解析結果も示唆していること、1 号機 の運転員が配管からの冷却材の漏れを気にしていたこと、 そして 1 号機の主蒸気逃がし安全弁 (SR 弁) は作動し なかった可能性を否定できないことなどが挙げられ、特に 1 号機の地震による損傷の可能性は否定できない。また 外部送電系が地震に対して多様性、独立性が確保されて いなかったこと、またかねてから指摘のあった東電新福島 変電所の耐震性不足などが外部電源喪失の一因となった。
*3 これは規制当局が事業者の「虜(とりこ)」となって被規制産業である事業者の利益最大化に傾注するという、いわゆる「規制の虜(Regulatory Capture)」 によっても説明できるものである。
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当委員会は、事故の直接的原因について、「安全上重 要な機器の地震による損傷はないとは確定的には言えな い」、特に「1号機においては小規模の LOCA が起きた 可能性を否定できない」との結論に達した。しかし未解明 な部分が残っており、これについて引き続き第三者による 検証が行われることを期待する(提言7に対応)。
【運転上の問題の評価】
発電所の現場の運転上の問題については、いくつか特 記すべきことはあるが、むしろ、今回のようにシビアア クシデント対策がない場合、全電源喪失状態に陥った際 に、現場で打てる手は極めて限られるということが検証 された。1 号機の非常用復水器(IC)の操作及びその後 の確認作業の是非については、全交流電源喪失(SBO) 直後からの系統確認としかるべき運転操作に迅速に対応 できなかった。しかし IC の操作に関してはマニュアルも なく、また運転員は十分訓練されていなかった。さらに、 本事故においてはおそらく早期のうちに IC の蒸気管に非 凝縮性の水素ガスが充満し、そのために自然循環が阻害 され、IC が機能喪失していたと当委員会は推測している。 こうした事情を考慮すれば、単純に事故当時の運転員の 判断や操作の非を問うことはできない。
東電の経営陣が耐震工事の遅れ及び津波対策の先送り の事実を把握し、福島第一原発の脆弱性を認識していた と考えられることから、被災時の現場の状態はある程度 事前にも想像できたはずである。 少なくとも、発電所の 脆弱性を補うためにも、シビアアクシデント時に現場で対 応する準備を行わせるのは、経営として必要なことであ った。東電の本店及び発電所の幹部も、このような状況 下で、少なくとも緊急時の現場の対応について準備をす ることが必要であった。 以上を考えれば、これは運転員・ 作業員個人の問題に帰するのではなく、東電の組織的問 題として考えるべき事柄である。
ベントライン構成についても、電源が喪失し放射線量 の高い中でのライン構成作業自体が困難であり、かつ時 間がかかるものであった。シビアアクシデント手順書の中 の図面も不備であったことが判明しており、見づらい図面 を時間に追われつつ、懐中電灯で解明する作業を強いら れた。官邸はベントに時間がかかることから東電への不信 が高まったとしているが、実際の作業は困難を極めるもの であった。
多重防護が一気に破られ、同時に 4 基の原子炉の電
源が喪失するという中で、2 号機の原子炉隔離時冷却系 (RCIC)が長時間稼働したこと、2 号機のブローアウト パネルが脱落したこと、協力会社の決死のがれき処理が 思った以上に進んだことなど、偶然というべき状況がなけ れば、2、3 号機はさらに厳しい状況に陥ったとも考えら れる。シビアアクシデント対策がない状態で、直流電源も 含めた全電源喪失状況を作り出してしまったことで、既に
その後の結果は避けられなかったと判断した。
当委員会は「過酷事故に対する十分な準備、レベルの 高い知識と訓練、機材の点検がなされ、また、緊急性に ついて運転員・作業員に対する時間的要件の具体的な指 示ができる準備があれば、より効果的な事後対応ができた 可能性は否定できない。すなわち、東電の組織的な問題 である」と認識する(提言 4 に対応)。
【緊急時対応の問題】
いったん事故が発災した後の緊急時対応について、官 邸、規制当局、東電経営陣には、その準備も心構えもなく、 その結果、被害拡大を防ぐことはできなかった。保安院は、 原子力災害対策本部の事務局としての役割を果たすこと が期待されたが、過去の事故の規模を超える災害への備 えはなく、本来の機能を果たすことはできなかった。官 邸は、発災直後の最も重要な時間帯に、緊急事態宣言を 速やかに出すことができなかった。本来、官邸は現地対 策本部を通じて、事業者とコンタクトをすべきとされてい た。しかし、官邸は東電の本店及び現場に直接的な指示 を出し、そのことによって現場の指揮命令系統が混乱し た。さらに、15 日に東電本店内に設置された統合対策本 部も法的な根拠はなかった。
1 号機のベントの必要性については、官邸、規制当局 あるいは東電とも一致していたが、官邸はベントがいつ までも実施されないことから東電に疑念、不信を持った。 東電は平時の連絡先である保安院にはベントの作業中で ある旨を伝えていたが、それが経産省のトップ、そして官 邸に伝えられていたという事実は認められない。 保安院 の機能不全、東電本店の情報不足は結果として官邸と東 電の間の不信を募らせ、その後、総理が発電所の現場に 直接乗り込み指示を行う事態になった。 その後も続いた 官邸による発電所の現場への直接的な介入は、現場対応 の重要な時間を無駄にするというだけでなく、指揮命令 系統の混乱を拡大する結果となった。
東電本店は、的確な情報を官邸に伝えるとともに、発
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電所の現場の技術的支援という重要な役割を果たすべき であったが、官邸の顔色をうかがいながら、むしろ官邸の 意向を現場に伝える役割だけの状態に陥った。3 月 14 日、 2 号機の状況が厳しくなる中で、東電が全員撤退を考え ているのではないかという点について、東電と官邸の間 で認識のギャップが拡大したが、この根源には、両者の 相互不信が広がる中で、東電の清水社長が官邸の意向を 探るかのような曖昧な連絡に終始した点があったと考えら れる。ただし、1発電所の現場は全面退避を一切考えて いなかったこと、2東電本店においても退避基準の検討 は進められていたが、全面退避が決定された形跡はなく、 清水社長が官邸に呼ばれる前に確定した退避計画も緊急 対応メンバーを残して退避するといった内容であったこと、 3当時、清水社長から連絡を受けた保安院長は全面退避 の相談とは受け止めなかったこと、4テレビ会議システム でつながっていたオフサイトセンターにおいても全面退避 が議論されているという認識がなかったこと等から判断し て、総理によって東電の全員撤退が阻止されたと理解す ることはできない。
重要なのは時の総理の個人の能力、判断に依存するの ではなく、国民の安全を守ることのできる危機管理の仕 組みを構築することである。
当委員会は、事故の進展を止められなかった、あるいは 被害を最小化できなかった最大の原因は「官邸及び規制 当局を含めた危機管理体制が機能しなかったこと」、そして
「緊急時対応において事業者の責任、政府の責任の境 界が曖昧であったこと」にあると結論付けた(提言2に対応)。
【被害拡大の要因】
事故発災当時、政府から自治体に対する連絡が遅れた ばかりではなく、その深刻さも伝えられなかった。 同じよ うに避難を余儀なくされた地域でも、原子力発電所から の距離によって事故情報の伝達速度に大きな差が生じた。 立地町でさえ、3km 圏避難の出た 21 時 23 分には事故 情報は住民の 20%程度しか伝わっていない。10km 圏 内の住民の多くは 15 条報告から 12 時間以上たった 3 月 12 日の朝 5 時 44 分の避難指示の時点で事故情報を知 った。しかしその際に、事故の進展あるいは避難に役立 つ情報は伝えられなかった。 着の身着のままの避難、多 数回の避難移動、あるいは線量の高い地域への移動が続 出した。 その後の長期にわたる屋内避難指示及び自主避 難指示での混乱、モニタリング情報が示されないために、 線量の高い地域に避難した住民の被ばく、影響がないと
言われて 4 月まで避難指示が出されず放置された地域な ど、避難施策は混乱した。当委員会は事故前の原子力防 災体制の整備の遅れ、複合災害対策の遅れとともに、既 存の防災体制の改善に消極的であった歴代の規制当局の 問題点も確認している。
当委員会は、避難指示が住民に的確に伝わらなかった 点について、「これまでの規制当局の原子力防災対策への 怠慢と、当時の官邸、規制当局の危機管理意識の低さが、 今回の住民避難の混乱の根底にあり、住民の健康と安全 に関して責任を持つべき官邸及び規制当局の危機管理体 制は機能しなかった」と結論付けた(提言2に対応)。
【住民の被害状況】
本事故により合計 約15万人が避難区域から避難した。 本事故の収束作業に従事した中で、100 m Sv(シーベルト) を超える線量を被ばくした作業員は 167 人とされている。 福島県内の 1800km2 もの広大な土地が、年間 5mSv 以 上の積算線量をもたらす土地となってしまったと推定され る。被害を受けた広範囲かつ多くの住民は不必要な被ばく を経験した。また避難のための移動が原因と思われる死亡 者も発生した。しかも、住民は事故から 1 年以上たっても 先が見えない状態に置かれている。政府は、このような被 災地域の住民の状況を十分把握した上で、避難区域の再 編、生活基盤の回復、除染、医療福祉の再整備など、住 民の長期的な生活改善策を系統的、継続的に打ち出してい くべきであるが、縦割り省庁別の通常業務的施策しかなく、 住民の目から見ると、いまだに整合性のある統合的な施策 が政府から打ち出されていない。
我々が実施したタウンミーティングや 1 万人を超す住民 アンケートには、いまだに進まない政府の対応に厳しい声 が多数寄せられている。
放射線の急性障害はしきい値があるとされているが、 低線量被ばくによる晩発障害はしきい値がなく、リスクは 線量に比例して増えることが国際的に合意されている。
年齢、個人の放射線感受性、放射線量によってその影 響は変わる。また未解明の部分も残る。一方、政府は一 方的に線量の数字を基準として出すのみで、どの程度が 長期的な健康という観点からして大丈夫なのか、人によっ て影響はどう違うのか、今後、どのように自己管理をして いかなければならないのかといった判断をするために、住 民が必要とする情報を示していない。 政府は住民全体一 律ではなく、乳幼児から若年層、妊婦、放射線感受性の 強い人など、住民個々人が自分の行動判断に役立つレベ
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提言
ルまで理解を深めてもらう努力をしていない。
当委員会は、「被災地の住民にとって事故の状況は続 いている。放射線被ばくによる健康問題、家族、生活基 盤の崩壊、そして広大な土地の環境汚染問題は深刻であ る。いまだに被災者住民の避難生活は続き、必要な除染、 あるいは復興の道筋も見えていない。当委員会には多数 の住民の方々からの悲痛な声が届けられている。先の見え ない避難所生活など現在も多くの人が心身ともに苦難の生 活を強いられている」と認識する。また、その理由として「政 府、規制当局の住民の健康と安全を守る意思の欠如と健 康を守る対策の遅れ、被害を受けた住民の生活基盤回復 の対応の遅れ、さらには受け手の視点を考えない情報公 表にある」と結論付けた(提言3に対応)。
【問題解決に向けて】
本事故の根源的原因は 「人災」 であるが、この 「人災」 を特定個人の過ちとして処理してしまう限り、問題の本質 の解決策とはならず、失った国民の信頼回復は実現でき ない。これらの背後にあるのは、自らの行動を正当化し、 責任回避を最優先に記録を残さない不透明な組織、制度、 さらにはそれらを許容する法的な枠組みであった。また関 係者に共通していたのは、およそ原子力を扱う者に許さ れない無知と慢心であり、世界の潮流を無視し、国民の 安全を最優先とせず、組織の利益を最優先とする組織依 存 の マ イ ン ド セ ット ( 思 い 込 み 、 常 識 ) で あ っ た 。
当委員会は、事故原因を個々人の資質、能力の問題 に帰結させるのではなく、規制される側とする側の「逆転 関係」を形成した真因である「組織的、制度的問題」が このような「人災」を引き起こしたと考える。この根本原因 の解決なくして、単に人を入れ替え、あるいは組織の名称 を変えるだけでは、再発防止は不可能である(提言 4、5 及び 6 に対応)。
【事業者】
東電は、エネルギー政策や原子力規制に強い影響力を 行使しながらも自らは矢面に立たず、役所に責任を転嫁 する経営を続けてきた。 そのため、東電のガバナンスは、 自律性と責任感が希薄で、官僚的であったが、その一方 で原子力技術に関する情報の格差を武器に、電事連等を 介して規制を骨抜きにする試みを続けてきた。
その背景には、東電のリスクマネジメントのゆがみを指
摘することができる。東電は、シビアアクシデントによって、 周辺住民の健康等に被害を与えること自体をリスクとして 捉えるのではなく、シビアアクシデント対策を立てるに当 たって、既設炉を停止したり、訴訟上不利になったりする ことを経営上のリスクとして捉えていた。
東電は、現場の技術者の意向よりも官邸の意向を優先 したり、退避に関する相談に際しても、官邸の意向を探 るかのような曖昧な態度に終始したりした。 その意味で、 東電は、官邸の過剰介入や全面撤退との誤解を責めるこ とが許される立場にはなく、むしろそうした混乱を招いた 張本人であった。
本事故発生後における東電の情報開示は必ずしも十分 であったとはいえない。確定した事実、確認された事実 のみを開示し、不確実な情報のうち特に不都合な情報は 開示しないといった姿勢がみられた。特に 2 号機の事故 情報の開示に問題があったほか、計画停電の基礎となる 電力供給の見通しについても情報開示に遅れがみられた。
当委員会は「規制された以上の安全対策を行わず、常 により高い安全を目指す姿勢に欠け、また、緊急時に、 発電所の事故対応の支援ができない現場軽視の東京電 力経営陣の姿勢は、原子力を扱う事業者としての資格が あるのか」との疑問を呈した(提言4に対応)。
【規制当局】
規制当局は原子力の安全に対する監視・監督機能を果 たせなかった。専門性の欠如等の理由から規制当局が事 業者の虜(とりこ)となり、規制の先送りや事業者の自 主対応を許すことで、事業者の利益を図り、同時に自ら は直接的責任を回避してきた。 規制当局の、推進官庁、 事業者からの独立性は形骸化しており、その能力におい ても専門性においても、また安全への徹底的なこだわり という点においても、国民の安全を守るには程遠いレベ ルだった。
当委員会では「規制当局は組織の形態あるいは位置付 けを変えるだけではなく、その実態の抜本的な転換を行わ ない限り、国民の安全は守られない。国際的な安全基準 に背を向ける内向きの態度を改め、国際社会から信頼され る規制機関への脱皮が必要である。また今回の事故を契 機に、変化に対応し継続的に自己改革を続けていく姿勢 が必要である」と結論付けた(提言5に対応)。
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【法規制】
日本の原子力法規制は、その改定において、実際に発 生した事故のみを踏まえた、対症療法的、パッチワーク的 対応が重ねられ、諸外国における事故や安全への取り組 み等を真摯に受け止めて法規制を見直す姿勢にも欠けて いた。その結果、予測可能なリスクであっても、過去に 顕在化していなければ対策が講じられず、常に想定外の リスクにさらされることとなった。
また、原子力法規制は原子力利用の促進が第一義的な 目的とされ、国民の生命・身体の安全が第一とはされて こなかった。さらに、原子力法規制全体を通じての事業 者の第一義的責任が明確にされておらず、原子力災害発 生時については、第一義的責任を負う事業者に対し、他 の事故対応を行う各当事者がどのような活動を行って、こ れを支援すべきかについての役割分担が不明確であった。
加えて、諸外国で取り入れられている深層防護の考え 方についても、法規制の検討に際し十分に考慮されてこ なかった。
当委員会では、「原子力法規制は、その目的、法体系 を含めた法規制全般について、抜本的に見直す必要があ る。かかる見直しに当たっては、世界の最新の技術的知 見等を反映し、この反映を担保するための仕組みを構築す るべきである」と結論付けた(提言6に対応)。
以上のことを認識し、教訓とした上で、当委員会とし ては、未来志向の立場に立って、以下の 7 つの提言を行う。 今後、国会において十分な議論をいただきたい。 なおこ の 7 つの提言とは別に、今後、国会による継続監視が必 要な事項を本編付録として添付した。
提言の実現に向けて
ここに示した7つの提言は、 当委員会が国会から付託 された使命を受けて調査・作成した本報告書の最も基 本 的 で 重 要 な こ と を 反 映 し た も の で あ る 。 し た がって 当 委員会は国会に対してこの提言の実現に向けた実施計 画を速やかに策定し、 その進捗の状況を国民に公表す ることを期待する。
この提言の実現に向けた第一歩を踏み出すことは、 この事故によって、日本が失った世界からの信用を取り 戻し、 国家に対する国民の信頼を回復するための必要 条件であると確信する。
事故が起こってから 16 カ月が経過した。この間、こ の事故について数多くの内外の報告書、 調査の記録、 著作等が作成された。 そのいくつかには、 我々が意を 強くする結論や提案がなされている。 しかし、 わが国 の原子力安全の現実を目の当たりにした我々の視点か らは、 根本的な問題の解決には不十分であると言わざ るを得ない。
原子力を扱う先進国は、 原子力の安全確保は、 第一 に国民の安全にあるとし、福島原子力発電所事故後は、 さらなる安全水準の向上に向けた取り組みが行われて いる。 一方、 わが国では、 従来も、 そして今回のよう な大事故を経ても対症療法的な対策が行われているに すぎない。 このような小手先の対策を集積しても、 今 回のような事故の根本的な問題は解決しない。
この事故から学び、 事故対策を徹底すると同時に、 日本の原子力対策を国民の安全を第一に考えるものに 根本的に変革していくことが必要である。
ここにある提言を一歩一歩着実に実行し、 不断の改 革の努力を尽くすことこそが、 国民から未来を託され た国会議員、 国権の最高機関たる国会及び国民一人一 人の使命であると当委員会は確信する。
福島原発事故はまだ終わっていない。被災された方々 の将来もまだまだ見えない。 国民の目から見た新しい 安全対策が今、 強く求められている。 これはこの委員 会の委員一同の一致した強い願いである。
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